Conclusion

Au cours des dernières décennies, la gestion des finances publiques a subi, dans les pays développés, une véritable révolution. Le budget-programme a remplacé le budget de moyens qui avait été pendant des siècles1 l’outil de gestion financière par excellence. L’emphase a été mise sur les services livrés aux citoyens et la performance de l’administration est appréciée par rapport à l’atteinte des objectifs fixés. Les assises du nouveau paradigme posées, le modèle a évolué progressivement, redéfinissant aussi les attentes en matière de reddition des comptes. Ainsi, on est passé des analyses d’efficacité (extrants, effets et impacts) et d’économie à celle d’efficience. Par exemple, en Grande-Bretagne, c’est l’Audit Commission2 qui pour les services publics locaux, est chargée de contrôler les trois E (Efficacité, Économie, Efficience) sous-jacents au principe « Value for Money » (VfM). Plus récemment, encore, on a pu constater une évolution du concept de VfM. Le vieillissement de la population entraîne une augmentation des coûts des services rendus alors que la base fiscale se rétrécit. Il semblerait alors logique que la VfM soit envisagée sous sa seule dimension « Faire plus avec moins »; mais cela paraît insuffisant. En effet, il est loin d’être évident que les réductions potentielles de coûts (y compris celles induites par l’introduction de nouvelles technologies) pourront permettre de financer les nouveaux besoins. De là à imaginer que l’on doive « Faire autrement avec moins » il n’y a qu’un pas. « Faire autrement avec moins », cela signifie allouer les budgets aux objectifs et non aux activités qui sont censées permettre de les atteindre. Problème de sémantique? Pas uniquement. Une telle démarche suppose 1) l’existence d’un projet social partagé; 2) une hiérarchisation quantifiable des enjeux sociaux; 3) l’allocation des ressources en fonction de l’importance de ces enjeux et 4) le passage au crible de tous les services pour ne retenir que ceux qui y concourent de manière efficiente. Dans le même sens, le Centre for Social Justice britannique, dans sa réponse à la revue du cadre de dépense 2010 notait : « There needs to be a clear recognition that the government’s priorities should be about the societal outcomes it hopes to achieve and not the services it provides: what matters ultimately is the level of crime and people’s feelings of safety, for example, rather than the number of police or arrests.3» L’exercice semble difficile, mais la crise financière et budgétaire actuelle va peut-être forcer tout le monde à penser autrement. Vous pouvez télécharger le document complet à l’adresse suivante : La reddition des comptes (http://spid.com/acrobat/reddition_comptes.pdf) _____________ 1. Même si on peut faire remonter l’existence de documents budgétaires à l’Antiquité, qu’il suffise de mentionner qu’il existait déjà en France au XIVe siècle un État général des finances qui recensait les dépenses et recettes prévues pour l’année. 2. http://www.audit-commission.gov.uk/Pages/default.aspx 3. The Centre for Social Justice (July 2010). Response to the Spending Review Framework 2010: Maximising Social Value. Page 11....
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Chapitre 5 – Le rapport de reddition des comptes

Les rapports de reddition des comptes portent différents noms suivant les pays1; leur contenu peut varier, mais en règle générale, ils traitent tous de la mission de l’Institution Publique (IP), de la finalité et des objectifs des programmes, de l’analyse des résultats et des informations financières. Malgré cette apparente homogénéité de contenu, les disparités entre les rapports de reddition des comptes des différents pays sont telles qu’il est extrêmement difficile de concevoir un rapport idéal. Chacun d’entre eux à ses mérites et répond aux priorités que se sont donnés les législateurs et les gestionnaires. Il peut être intéressant d’appliquer mutatis mutandis les principes énoncés dans les avis exprimés par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières au sujet du rapport de gestion des entreprises cotées en bourse2. Le rapport de reddition des comptes devrait alors3 : Permettre au citoyen de voir l’IP du point de vue des décideurs politiques. Constituer à la fois un complément et un supplément à la présentation des états financiers. Être complet et nuancé, donner une image fidèle de la réalité et présenter l’information qui est importante pour juger du bien-fondé des politiques publiques et de leur mise en œuvre. Adopter une orientation prospective. Être focalisé sur la création de valeur, soit la fourniture, au moindre coût, de services de qualité à l’ensemble de la population. Être compréhensible, pertinent et comparable. 5.1 Présenter le point de vue des décideurs politiques Un budget n’est pas neutre. Comme nous l’avons mentionné précédemment (Chapitre 3), il traduit une intention dont le bien-fondé doit être établi. De plus, il appartient aux pouvoirs publics de démontrer que les objectifs fixés sont cohérents avec cette intention et que les stratégies mises en œuvre pour les atteindre sont réalisables. Le document de reddition des comptes doit donc permettre de faire partager au lecteur cette vision à la lumière de laquelle les actions gouvernementales seront examinées. Par contre, pour être crédibles les informations présentées doivent être vérifiées et recevoir un aval externe. 5.2 Fournir une information complémentaire aux états financiers Différents rapports peuvent être jugés nécessaires pour rendre compte fidèlement de l’activité gouvernementale : les rapports de performance, les états financiers, l’évaluation du contrôle interne ou le rapport de vérification. Mais, au minimum, les IP doivent informer le public sur la manière dont elles se sont acquittées de leur mission et les budgets consommés pour ce faire. Au Canada, les ministères et organismes doivent publier leurs états financiers dans le cadre du processus lié au « Rapport ministériel sur le rendement » (RMR). Les rapports peuvent être fondus au sein d’un même document ou présentés séparément. Le RMR fournit des informations sur les résultats obtenus en regard des objectifs poursuivis ainsi que des comparaisons globales et par programme entre budgets et consommations budgétaires. Les états financiers ont, tant par leur contenu que par leur forme, la facture classique des comptes annuels de sociétés (Déclaration de responsabilité de la direction, état des résultats, état de la situation financière, état des flux financiers et notes). En France, le projet de loi de règlement comprend le Compte Général de l’État (CGE), qui regroupe l’ensemble des états financiers : bilan, compte de résultats et tableau des flux de trésorerie. Il est accompagné de nombreuses annexes, dont notamment des rapports annuels de performance (RAP) qui précisent, par programme, les résultats atteints et permettent d’évaluer l’utilisation des crédits. 5.3 Être complet et nuancé Le rapport de reddition des comptes doit être nuancé et factuel. Les résultats doivent être interprétés avec prudence, notamment lorsqu’ils sont soumis à des influences externes. Il doit, par ailleurs, être complet. Cela signifie qu’il doit décrire et expliquer, sans omission ni erreur, tous les évènements dont l’importance relative ne...
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Chapitre 4 – L’objet de la reddition des comptes

Si l’exercice de la responsabilité a pour corollaire l’obligation de rendre compte, en quoi celle-ci consiste-t-elle? La reddition des comptes porte essentiellement sur le rendement des programmes, des initiatives, des activités; mais il ne faut pas perdre de vue, qu’en dernier ressort, les responsabilités sont confiées à des individus1 et que, par conséquent, c’est leur performance que l’on évalue. Ces individus doivent informer leurs commettants sur l’efficacité, l’économie et l’efficience de leur gestion. Les termes d’efficience et d’efficacité ont été tellement utilisés à tout propos, au cours des trente dernières années, que leur signification a largement été galvaudée. Pourtant, si leur sens est précisé, leur usage peut contribuer à éclairer le concept de performance : Efficacité : L’efficacité fait référence à l’atteinte des objectifs fixés pour une activité. Pour apprécier l’efficacité, les résultats doivent être mesurés aux objectifs par le biais d’indicateurs. Économie : L’économie porte sur l’acquisition de ressources aux meilleures conditions de prix et de qualité compte tenu des quantités nécessaires. Efficience : L’efficience introduit la notion d’optimisation des ressources. Il s’agit de produire le maximum de biens et services au moindre coût. Il faut noter qu’il serait vain d’examiner un programme, une initiative ou une activité sous l’un seul de ces trois critères (économie, efficacité ou efficience). Une gestion économe et efficiente ne servirait à rien si elle n’atteignait pas les objectifs des politiques publiques. A contrario, atteindre les objectifs fixés au prix d’une débauche de moyens pourrait être éminemment critiquable. 4.1 La mesure de l’efficacité Si le choix des indicateurs de performance et la détermination des méthodes de collecte des données sont des étapes essentielles de la mise en place du cadre de rendement, l’analyse de l’efficacité qui s’ensuit est loin d’être un simple exercice mécanique comparant des valeurs ex ante et ex post; c’est en effet, un processus complexe. Les indicateurs les plus significatifs constatent au mieux l’évolution d’un état, mais ne prouvent jamais hors de tout doute l’existence d’une inférence causale2. Même dans le cas de l’appréciation d’initiatives ciblées, il est difficile de démontrer que les différences constatées entre les situations avant et après l’initiative sont uniquement imputables aux activités qui ont été conduites. En effet, si l’identification de toutes les caractéristiques endogènes d’une situation à un moment donné est compliquée, il est encore plus difficile d’identifier les facteurs exogènes qui sont susceptibles d’interférer avec elle. Par exemple, comment être sûr que la distribution gratuite de petits déjeuners dans les écoles des quartiers défavorisés est la cause unique d’une augmentation de l’assiduité et ce, même si préalablement à cette initiative, il a été démontré que les élèves qui arrivaient à l’école le ventre vide souffraient d’un manque de concentration. Certaines campagnes d’information ont pu également sensibiliser les parents et les enfants à la nécessité d’une meilleure alimentation, notamment le matin. Certaines initiatives privées ou communautaires de distribution de denrées alimentaires ont pu être mises en place. Le revenu parental des ménages les plus pauvres a pu augmenter (revalorisation du salaire minimum, diminution du chômage…). 4.2 La mesure de l’efficience De manière générale, la mesure de l’efficience met en rapport les intrants (coûts ou heures travaillées) et les extrants ou les résultats3. L’efficience étant mesurée par un ratio, son amélioration peut résulter soit de la diminution des coûts (ou des heures travaillées) soit de l’augmentation de la quantité des produits et services offerts. L’analyse coût-efficacité peut être utilisée pour orienter les choix de lors de la prise de décision portant sur de nouvelles initiatives ou pour prioriser des projets ou, encore, pour évaluer a posteriori des interventions. Dans ce dernier cas, l’analyse coût-efficacité constitue un moyen de mesurer l’efficience d’un programme, d’une initiative ou...
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Chapitre 3 – La nature de la reddition des comptes

« La reddition de comptes désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité. « Elle présuppose l’existence d’au moins deux parties : une partie qui attribue des responsabilités et une autre qui s’engage, en les acceptant, à faire rapport sur la façon dont elle les a assumées1. » Ainsi, toute reddition de comptes comporte l’attribution des responsabilités, le devoir de déclarer le rendement et la surveillance du rendement par un tiers. »2 Dès lors qu’une personne accepte la charge d’atteindre des objectifs déterminés et qu’elle dispose des moyens nécessaires pour ce faire, elle a le pouvoir d’agir et l’obligation de le faire. Ce pouvoir qui lui est conféré induit non seulement une obligation de rendre compte, mais également celle de justifier son action. La reddition des comptes implique non seulement de comparer les résultats aux objectifs, mais également de justifier la manière dont ils ont été atteints. Comme le note Ouellet F. « Le processus vise également à faire la preuve (…), que l’on a fait tout ce qui était raisonnable, avec les pouvoirs et les ressources dont on disposait, pour influer sur l’atteinte des résultats. »3 Être en mesure de rendre compte (comparer et justifier), suppose, qu’en amont de l’action, aient été formulées et divulguées les intentions qui motivent l’action, les objectifs, les normes d’exécution et les ressources à y consacrer. L’intention : Les pouvoirs publics sont tenus de justifier la raison d’être des politiques qu’ils entendent mettre en oeuvre : Nature et portée des problèmes (Pourquoi?) – Définition et hiérarchisation des services offerts (Quoi?) – Populations cibles (Qui?) – Proposition d’organisation pour livrer les services (Comment?). Objectifs : Pour se concrétiser en actions, les intentions doivent être traduites en objectifs échelonnés dans le temps. On parlera d’objectifs stratégiques lorsque l’on vise un horizon éloigné et d’objectifs opérationnels ou annuels dans le cadre d’un exercice. Normes d’exécution : De nombreux pays accordent une importance primordiale à la légalité des procédures en matière de dépenses publiques et au contrôle du respect de la réglementation. En effet, l’action publique s’insère dans un cadre législatif qui, en premier lieu, l’autorise (Loi de Finances) puis la sanctionne (Loi de règlement budgétaire). Entre les deux, l’exécution du budget est balisée par un certain nombre d’étapes formelles (Procédures d’exécution des dépenses), dont le caractère contraignant dépend du degré de latitude accordé aux responsables par la loi. Prévisions de ressources : La capacité à atteindre les objectifs est subordonnée à l’attribution des ressources financières nécessaires et suffisantes. Dans le cadre d’un budget-programme, il est fait recours à la budgétisation par activité (BPA) ou à des méthodes qui en sont dérivées pour prévoir les ressources nécessaires à la réalisation des activités. La reddition des comptes consiste à évaluer les réalisations sous les quatre aspects susmentionnés : Comparer les objectifs aux résultats; Comparer les ressources consommées aux budgets alloués; Justifier l’action notamment en démontrant qu’elle s’est inscrite dans l’intention et que lors de sa réalisation, les normes d’exécution ont été respectées. La Figure 4 ci-après illustre que : i) la notion de responsabilité couvre tout le spectre du processus budgétaire, soit prévoir, agir et rendre compte ii) l’exercice de reddition des comptes vise à expliquer l’incidence de l’action sous tous les aspects qui ont conduit à la prévoir (intention, objectifs, ressources, normes d’exécution) et iii) l’exercice de la responsabilité est sujet à une vérification externe (surveillance du rendement par un tiers). Figure 4 – De l’intention à l’analyse des résultats ______________ 1. Rapport du Comité indépendant de révision sur les fonctions du Vérificateur général du Canada (le « Comité Wilson »), Page 9. 2. La reddition de comptes. Bureau du vérificateur interne, Université Laval. Novembre 2005. Page 2. 3....
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Le retour du BBZ ?

Un regain d’intérêt Après une chute de popularité dans les années 90, le budget base zéro (BBZ), semble, depuis quelques années, regagner les faveurs des administrations publiques. En 2009, quinze états américains ont introduit des projets de textes législatifs1 pour implanter le BBZ dans l’une ou l’autre de ses variantes2. Si nombre d’entre eux semblent avoir été abandonnés, l’Unité de recherche législative de l’Assemblée de l’Illinois3 mentionne qu’en 2008 : quatre (4) États utilisaient le BBZ (Colorado, Delaware, Ohio et Oklahoma); trois (3) devaient y avoir recours dans leur prochain budget (Caroline du Sud, Géorgie et Utah); six (6) réalisaient des Sunset Reviews – revues basées sur un BBZ, conditionnelles à la reconduction de programmes (Californie, Floride, Maryland, Missouri, Montana et Oregon); cinq (5) exigeaient que les propositions budgétaires soient justifiées et la priorité des programmes démontrée (Caroline du Sud, Dakota du Nord, Iowa, Maine et Wyoming). L’utilisation du BBZ n’est pas limitée aux États américains, la méthode a été adoptée tant par des municipalités et que par des États étrangers. Par exemple, la Chine dit avoir introduit le BBZ en 2004 (au ministère de la Défense notamment); le gouvernement indien a demandé aux différents ministères de réviser leurs programmes sur une base BBZ pour la préparation du plan quinquennal 2002-2007; le Royaume-Uni a conduit au cours de la revue des finances publiques de 2007, une série de revues de programmes basées sur le BBZ pour s’assurer de l’efficience et de la cohérence à long terme des politiques publiques. Le BBZ dans sa version première Le BBZ est un système de budgétisation mis en place, au début des années 70, par Peter A Pyhrr4, Contrôleur à la société Texas Instruments. Le Gouverneur de Géorgie, Jimmy Carter en favorisa l’adoption par l’État lors de la préparation du budget de 1973. Élu à la Présidence des États-Unis, il incita le gouvernement fédéral américain à adopter le BBZ, ce qui fut fait avec le budget de l’année fiscale 1979. Le BBZ est, en première analyse, une méthode qui vise à contourner les inconvénients d’une prévision budgétaire par simple incrémentation. Cette méthode postule que toutes les activités, toutes les structures peuvent être remises en question lors de la préparation du budget, que leur financement ne saurait être acquis sans qu’elles aient été scrutées attentivement lors d’un exercice d’allocation compétitif des ressources. Dans sa version originale, le BBZ consiste à (voir figure ci-après) : Aux différents niveaux de responsabilité : Identifier des « Modules de décision » (MD) qu’il s’agisse de programmes, d’actions, de projets ou d’unités organisationnelles. Définir, pour chaque MD, différentes variantes correspondant à une allocation de ressources : permettant de maintenir des services minimums; préservant le niveau de service actuel; se situant à un niveau médian entre les deux cas de figure précédents; additionnelles permettant d’accroître les services. Préparer des dossiers justifiant les MD : objectifs (quantifiés si possible), niveau d’effort, analyse coût-efficacité, budget. Hiérarchiser les MD en fonction de critères de valeur préétablis. Faire remonter les dossiers au niveau de responsabilité supérieur pour analyse, revue des priorités, consolidation et arbitrage à la marge pour les MD à cheval sur la limite fixée par la contrainte budgétaire. Budgétiser les dossiers retenus. Les MD sont essentiellement hiérarchisés à la lumière de trois critères : La contribution à l’atteinte des objectifs stratégiques : Dans quelle mesure le MD contribue-t-il à l’atteinte d’objectifs de niveau supérieur (cohérence)? A-t-il des effets indirects sur d’autres actions? Est-il possible d’évaluer cette contribution par rapport à celle apportée aux mêmes objectifs par d’autres actions? La nécessité : Quels seraient les inconvénients à réduire ou supprimer le service induit par le MD? Qui en subirait les conséquences? L’économie réalisée serait-elle significative? L’efficience : Comment le rapport « coût par...
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