La réforme du budget de l'État

Les ingrédients de la réussite d'une réforme budgétaire

Author: Gérard Verger (page 1 of 2)

La nouvelle gestion publique au Royaume-Uni

7 décembre 2010 / / Commentaires fermés sur La nouvelle gestion publique au Royaume-Uni

La nouvelle gestion publique

Au Royaume-Uni, The New Public Management date des années 1990. La nécessité de réorienter les priorités de l’État alliée à d’énormes déficits budgétaires ont conduit à introduire la notion de « Value-for-Money1 ». Il s’agissait en fait, de réallouer les budgets aux programmes en fonction de leur mérite et de rendre des services aux populations de façon plus efficiente. La réforme introduisait :

  1. un budget pluriannuel (3 ans) qui permet de mener à terme des initiatives dont l’horizon est supérieur à l’exercice;
  2. un nouveau système comptable et budgétaire (Resource Accounting and Budgeting : RAB) basé sur la comptabilité d’exercice et qui permet d’analyser les dépenses par département et objectifs;
  3. le contrat de service public (Public Service Agreement : PSA) dans lequel chaque ministère fixe les objectifs stratégiques et les cibles qui y sont associées2.

Le contrat de service public

Les principes sur lesquels reposent les PSA sont les suivants :

  • la fixation d’objectifs à long terme clairs;
  • la responsabilité des administrations de proximité auxquelles il est octroyé des pouvoirs accrus afin qu’elles puissent dispenser des services de qualité;
  • la mise en place de processus efficaces de vérification pour faciliter la reddition des comptes;
  • la diffusion d’informations de qualité sur la performance afin de rendre l’action gouvernementale plus transparente au regard des tiers.

Les PSA sont structurés autour des thèmes suivants : mission, objectifs, indicateurs de performance, cibles de Value for Money (VfM) et responsabilité. Les PSA sont accompagnés de « Technical Notes » précisant la manière dont les cibles ont été définies ainsi que les sources de données et les méthodes qui seront utilisées pour mesurer les progrès. Enfin, chaque responsable s’étant vu assigner un objectif prépare un « Delivery Plan » dans lequel, il détaille les stratégies qu’il entend mettre en œuvre pour arriver à ses fins (Figure suivante).


Source : Background Paper: The UK Governement’s Public
Service Agreement Framework, Alex Hill. Page 8.

La reddition des comptes

Chaque année, les ministères préparent, un « Departmental Report » ainsi qu’un « Automn Performance Report » et un « Departmental Resource Account3».

Le Departmental Report, publié vers la fin du mois de juin de chaque année, est un état complet de la mission du ministère, de son organisation, de ses stratégies, de ses objectifs, de ses réalisations et de sa performance pour l’exercice écoulé.

La mesure de la performance est basée sur une analyse de la VfM qui en examine les trois composantes : économie, efficacité et efficience.

Par exemple4, le ministère de la Santé présentait dans l’Autumn Performance Report de 2008, le tableau suivant indiquant les gains en efficience réalisés au cours de la période 2004-2008.

  • Productivité : Augmenter l’efficience et la qualité des services de première ligne en recourant aux nouvelles technologies, en réformant les processus d’affaires et en utilisant au mieux une main-d’œuvre qualifiée plus mobile.

  • Marchés publics : Bénéficier des économies d’échelle rendues possibles par la taille du ministère pour acquérir des biens et services au meilleur coût, qu’il s’agisse de services de santé, de services en gestion, de biens durables, d’équipements médicaux ou de produits pharmaceutiques.

  • Services communs : Rationaliser les services de soutien tels la comptabilité et les finances, l’information et la communication ou les ressources humaines.

  • Protection sociale : Améliorer les processus de livraison des services sociaux.

  • Financement public et réglementation : Réduire les coûts de fonctionnement du ministère de la Santé, des organismes sous tutelle ainsi que des autorités sanitaires stratégiques en restructurant, réorganisant les processus, en fusionnant ou en supprimant des organisations existantes.

Il était estimé que 59% des gains se traduisaient en économies monétaires. De telles économies ne sont significatives que si la qualité du service a, au moins, été maintenue en l’état. Le ministère de la Santé présentait donc un autre tableau mesurant la qualité des services dans ce contexte de réduction des coûts.


________________

1. Nous avons préféré conserver « Value for Money » plutôt que de traduire littéralement l’expression ou utiliser une périphrase augmentant le risque de créer une confusion sur son sens réel.
2. Il semblerait que le nouveau gouvernement conservateur élu en mai 2010 ait l’intention de supprimer le modèle des PSA et de le remplacer par un nouveau cadre de performance.
3. Le Departmental Resource Account présente les états financiers (bilan, compte d’exploitation, état du fonds de roulement, état des coûts par objectif stratégique) du ministère assortis d’un ensemble de notes portant sur les objectifs stratégiques, le contrôle interne, les rémunérations ainsi que le rapport du Vérificateur Général.
4. Les tableaux et l’encadré qui suivent ont été traduits et adaptés du document Autumn Performance Report 2008, Department of Health. December 2008 . Pages 59-69.
 

Chapitre 5 – Le rapport de reddition des comptes

22 novembre 2010 / / Commentaires fermés sur Chapitre 5 – Le rapport de reddition des comptes

Les rapports de reddition des comptes portent différents noms suivant les pays1; leur contenu peut varier, mais en règle générale, ils traitent tous de la mission de l’Institution Publique (IP), de la finalité et des objectifs des programmes, de l’analyse des résultats et des informations financières.

Malgré cette apparente homogénéité de contenu, les disparités entre les rapports de reddition des comptes des différents pays sont telles qu’il est extrêmement difficile de concevoir un rapport idéal. Chacun d’entre eux à ses mérites et répond aux priorités que se sont donnés les législateurs et les gestionnaires.

Il peut être intéressant d’appliquer mutatis mutandis les principes énoncés dans les avis exprimés par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières au sujet du rapport de gestion des entreprises cotées en bourse2. Le rapport de reddition des comptes devrait alors3 :

  1. Permettre au citoyen de voir l’IP du point de vue des décideurs politiques.
  2. Constituer à la fois un complément et un supplément à la présentation des états financiers.
  3. Être complet et nuancé, donner une image fidèle de la réalité et présenter l’information qui est importante pour juger du bien-fondé des politiques publiques et de leur mise en œuvre.
  4. Adopter une orientation prospective.
  5. Être focalisé sur la création de valeur, soit la fourniture, au moindre coût, de services de qualité à l’ensemble de la population.
  6. Être compréhensible, pertinent et comparable.

5.1 Présenter le point de vue des décideurs politiques

Un budget n’est pas neutre. Comme nous l’avons mentionné précédemment (Chapitre 3), il traduit une intention dont le bien-fondé doit être établi. De plus, il appartient aux pouvoirs publics de démontrer que les objectifs fixés sont cohérents avec cette intention et que les stratégies mises en œuvre pour les atteindre sont réalisables.

Le document de reddition des comptes doit donc permettre de faire partager au lecteur cette vision à la lumière de laquelle les actions gouvernementales seront examinées. Par contre, pour être crédibles les informations présentées doivent être vérifiées et recevoir un aval externe.

5.2 Fournir une information complémentaire aux états financiers

Différents rapports peuvent être jugés nécessaires pour rendre compte fidèlement de l’activité gouvernementale : les rapports de performance, les états financiers, l’évaluation du contrôle interne ou le rapport de vérification. Mais, au minimum, les IP doivent informer le public sur la manière dont elles se sont acquittées de leur mission et les budgets consommés pour ce faire.

Au Canada, les ministères et organismes doivent publier leurs états financiers dans le cadre du processus lié au « Rapport ministériel sur le rendement » (RMR). Les rapports peuvent être fondus au sein d’un même document ou présentés séparément. Le RMR fournit des informations sur les résultats obtenus en regard des objectifs poursuivis ainsi que des comparaisons globales et par programme entre budgets et consommations budgétaires. Les états financiers ont, tant par leur contenu que par leur forme, la facture classique des comptes annuels de sociétés (Déclaration de responsabilité de la direction, état des résultats, état de la situation financière, état des flux financiers et notes).

En France, le projet de loi de règlement comprend le Compte Général de l’État (CGE), qui regroupe l’ensemble des états financiers : bilan, compte de résultats et tableau des flux de trésorerie. Il est accompagné de nombreuses annexes, dont notamment des rapports annuels de performance (RAP) qui précisent, par programme, les résultats atteints et permettent d’évaluer l’utilisation des crédits.

5.3 Être complet et nuancé

Le rapport de reddition des comptes doit être nuancé et factuel. Les résultats doivent être interprétés avec prudence, notamment lorsqu’ils sont soumis à des influences externes. Il doit, par ailleurs, être complet. Cela signifie qu’il doit décrire et expliquer, sans omission ni erreur, tous les évènements dont l’importance relative ne fait aucun doute. Une information doit être reportée dès lors qu’elle peut influencer le jugement du lecteur sur l’évaluation de la performance et ce, qu’il s’agisse de données prévisionnelles (stratégies, objectifs, indicateurs, cibles ou budget) ou réelles.

Mais là encore, l’appréciation du niveau de détail requis varie suivant les pays. Par exemple, le RAP 2009 du Ministère français de la Justice consacrait 38 pages sur 82 (46%) à la justification au premier euro (JPE). Celle-ci consiste en une explication très détaillée les écarts par poste comptable, les mouvements de crédits, les crédits consommés et ce, globalement et par action. Ce niveau de détail ne figure pas, en règle générale, dans les documents canadiens ou britanniques.

Enfin, le rapport doit accorder une juste place à l’examen du respect des procédures et de la réglementation lors de l’exécution du budget. Cette analyse doit aller au-delà des aspects formels et examiner les véritables enjeux. En effet, par exemple, dans certains pays, l’administration recourt abusivement à des mesures budgétaires extraordinaires comme les dépenses avant ordonnancement (DAO) ou les dépenses d’urgence pour contourner l’esprit de la loi; affaiblissant par le fait même la portée des plans gouvernementaux et des prévisions budgétaires.

5.4 Adopter une orientation prospective

Les évaluations contenues dans le rapport de reddition des comptes servent non seulement à faire le point sur l’exécution du budget et l’efficacité des initiatives, mais également à infléchir les stratégies infructueuses. Elles influencent aussi le choix de propositions nouvelles. En effet, l’analyse de la performance des actions passées constitue un point de référence primordial pour les études de coût-efficacité lors de l’élaboration du budget.

En obligeant le dépôt et l’examen de la loi de règlement – et donc du RAP – avant le vote de la loi de finances de l’année suivante, la loi organique française met comme préalable à l’octroi des nouveaux crédits budgétaires, le débat sur l’analyse des résultats passés des programmes.

5.5 Être focalisé sur la création de valeur

Rares sont cependant les pays dont les rapports de reddition des comptes traitent de l’efficience des interventions. Un rapport au Congrès souligne les efforts qui restent encore à accomplir en la matière aux États-Unis4.

Au Royaume-Uni par exemple, la mesure de l’efficience fait partie des rapports ministériels depuis de nombreuses années. Le concept de « Value for Money » est l’une des bases de la préparation du budget et des rapports sur le performance (ce concept sera abordé à l’occasion d’un prochain article sur la nouvelle gestion publique au Royaume-Uni). Une telle approche devrait sans doute être adoptée par les pays en développement dont les ressources limitées ne permettent aucun gaspillage. L’Afrique du Sud s’est délibérément engagée sur cette voie lors de la présentation du budget 2010.

Il faut noter que les progrès en matière sont intimement liés à la mise en place d’un système de comptabilité analytique performant.

5.6 Être compréhensible, pertinent et comparable

Le rapport doit présenter une information utile au lecteur. Le citoyen est beaucoup plus intéressé par les résultats des initiatives gouvernementales que par les actions qui ont été menées pour y arriver. L’information pertinente doit être présentée clairement. De plus, les progrès se mesurant à l’aulne des résultats passés; tant la forme que le contenu doivent être comparables d’une année à l’autre. Enfin, la comparaison des performances de diverses IP peut non seulement contribuer à l’évaluation du personnel et des stratégies de gestion, mais également à l’allocation optimale de ressources budgétaires limitées entre les différentes IP.

_______________

1. Rapport annuel de performance en France; Rapport ministériel sur le rendement au Canada; Departmental Report et Departmental Resource Account en Grande-Bretagne ou Performance Report pour la province de l’Alberta.

2. Le rapport de gestion. Lignes directrices concernant la rédaction et les informations à fournir. ICCA. 2009.

3. Ibid page 13.

4. Streamlining Government – Opportunities Exist to Strengthen OMB’s Approach to Improving Efficiency. Report to Congressional Requesters. GAO. May 2010.

 

Chapitre 3 – La nature de la reddition des comptes

11 novembre 2010 / / Commentaires fermés sur Chapitre 3 – La nature de la reddition des comptes

« La reddition de comptes désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité. « Elle présuppose l’existence d’au moins deux parties : une partie qui attribue des responsabilités et une autre qui s’engage, en les acceptant, à faire rapport sur la façon dont elle les a assumées1. » Ainsi, toute reddition de comptes comporte l’attribution des responsabilités, le devoir de déclarer le rendement et la surveillance du rendement par un tiers. »2

Dès lors qu’une personne accepte la charge d’atteindre des objectifs déterminés et qu’elle dispose des moyens nécessaires pour ce faire, elle a le pouvoir d’agir et l’obligation de le faire. Ce pouvoir qui lui est conféré induit non seulement une obligation de rendre compte, mais également celle de justifier son action. La reddition des comptes implique non seulement de comparer les résultats aux objectifs, mais également de justifier la manière dont ils ont été atteints. Comme le note Ouellet F. « Le processus vise également à faire la preuve (…), que l’on a fait tout ce qui était raisonnable, avec les pouvoirs et les ressources dont on disposait, pour influer sur l’atteinte des résultats. »3

Être en mesure de rendre compte (comparer et justifier), suppose, qu’en amont de l’action, aient été formulées et divulguées les intentions qui motivent l’action, les objectifs, les normes d’exécution et les ressources à y consacrer.

  1. L’intention : Les pouvoirs publics sont tenus de justifier la raison d’être des politiques qu’ils entendent mettre en oeuvre : Nature et portée des problèmes (Pourquoi?) – Définition et hiérarchisation des services offerts (Quoi?) – Populations cibles (Qui?) – Proposition d’organisation pour livrer les services (Comment?).
  2. Objectifs : Pour se concrétiser en actions, les intentions doivent être traduites en objectifs échelonnés dans le temps. On parlera d’objectifs stratégiques lorsque l’on vise un horizon éloigné et d’objectifs opérationnels ou annuels dans le cadre d’un exercice.
  3. Normes d’exécution : De nombreux pays accordent une importance primordiale à la légalité des procédures en matière de dépenses publiques et au contrôle du respect de la réglementation. En effet, l’action publique s’insère dans un cadre législatif qui, en premier lieu, l’autorise (Loi de Finances) puis la sanctionne (Loi de règlement budgétaire). Entre les deux, l’exécution du budget est balisée par un certain nombre d’étapes formelles (Procédures d’exécution des dépenses), dont le caractère contraignant dépend du degré de latitude accordé aux responsables par la loi.
  4. Prévisions de ressources : La capacité à atteindre les objectifs est subordonnée à l’attribution des ressources financières nécessaires et suffisantes. Dans le cadre d’un budget-programme, il est fait recours à la budgétisation par activité (BPA) ou à des méthodes qui en sont dérivées pour prévoir les ressources nécessaires à la réalisation des activités.
La reddition des comptes consiste à évaluer les réalisations sous les quatre aspects susmentionnés :

  1. Comparer les objectifs aux résultats;
  2. Comparer les ressources consommées aux budgets alloués;
  3. Justifier l’action notamment en démontrant qu’elle s’est inscrite dans l’intention et que lors de sa réalisation, les normes d’exécution ont été respectées.

La Figure 4 ci-après illustre que : i) la notion de responsabilité couvre tout le spectre du processus budgétaire, soit prévoir, agir et rendre compte ii) l’exercice de reddition des comptes vise à expliquer l’incidence de l’action sous tous les aspects qui ont conduit à la prévoir (intention, objectifs, ressources, normes d’exécution) et iii) l’exercice de la responsabilité est sujet à une vérification externe (surveillance du rendement par un tiers).

Figure 4 – De l’intention à l’analyse des résultats

De l'intention à l'analyse des résultats
______________
1. Rapport du Comité indépendant de révision sur les fonctions du Vérificateur général du Canada (le « Comité Wilson »), Page 9.
2. La reddition de comptes. Bureau du vérificateur interne, Université Laval. Novembre 2005. Page 2.
3. Ibid

 

Le retour du BBZ ?

8 novembre 2010 / / Commentaires fermés sur Le retour du BBZ ?

Un regain d’intérêt

Après une chute de popularité dans les années 90, le budget base zéro (BBZ), semble, depuis quelques années, regagner les faveurs des administrations publiques. En 2009, quinze états américains ont introduit des projets de textes législatifs1 pour implanter le BBZ dans l’une ou l’autre de ses variantes2. Si nombre d’entre eux semblent avoir été abandonnés, l’Unité de recherche législative de l’Assemblée de l’Illinois3 mentionne qu’en 2008 :

  • quatre (4) États utilisaient le BBZ (Colorado, Delaware, Ohio et Oklahoma);
  • trois (3) devaient y avoir recours dans leur prochain budget (Caroline du Sud, Géorgie et Utah);
  • six (6) réalisaient des Sunset Reviews – revues basées sur un BBZ, conditionnelles à la reconduction de programmes (Californie, Floride, Maryland, Missouri, Montana et Oregon);
  • cinq (5) exigeaient que les propositions budgétaires soient justifiées et la priorité des programmes démontrée (Caroline du Sud, Dakota du Nord, Iowa, Maine et Wyoming).
L’utilisation du BBZ n’est pas limitée aux États américains, la méthode a été adoptée tant par des municipalités et que par des États étrangers. Par exemple, la Chine dit avoir introduit le BBZ en 2004 (au ministère de la Défense notamment); le gouvernement indien a demandé aux différents ministères de réviser leurs programmes sur une base BBZ pour la préparation du plan quinquennal 2002-2007; le Royaume-Uni a conduit au cours de la revue des finances publiques de 2007, une série de revues de programmes basées sur le BBZ pour s’assurer de l’efficience et de la cohérence à long terme des politiques publiques.

Le BBZ dans sa version première

Le BBZ est un système de budgétisation mis en place, au début des années 70, par Peter A Pyhrr4, Contrôleur à la société Texas Instruments. Le Gouverneur de Géorgie, Jimmy Carter en favorisa l’adoption par l’État lors de la préparation du budget de 1973. Élu à la Présidence des États-Unis, il incita le gouvernement fédéral américain à adopter le BBZ, ce qui fut fait avec le budget de l’année fiscale 1979.

Le BBZ est, en première analyse, une méthode qui vise à contourner les inconvénients d’une prévision budgétaire par simple incrémentation. Cette méthode postule que toutes les activités, toutes les structures peuvent être remises en question lors de la préparation du budget, que leur financement ne saurait être acquis sans qu’elles aient été scrutées attentivement lors d’un exercice d’allocation compétitif des ressources.

Dans sa version originale, le BBZ consiste à (voir figure ci-après) :

  1. Aux différents niveaux de responsabilité :

    1. Identifier des « Modules de décision » (MD) qu’il s’agisse de programmes, d’actions, de projets ou d’unités organisationnelles.
    2. Définir, pour chaque MD, différentes variantes correspondant à une allocation de ressources :

      • permettant de maintenir des services minimums;
      • préservant le niveau de service actuel;
      • se situant à un niveau médian entre les deux cas de figure précédents;
      • additionnelles permettant d’accroître les services.
    3. Préparer des dossiers justifiant les MD : objectifs (quantifiés si possible), niveau d’effort, analyse coût-efficacité, budget.
    4. Hiérarchiser les MD en fonction de critères de valeur préétablis.
  2. Faire remonter les dossiers au niveau de responsabilité supérieur pour analyse, revue des priorités, consolidation et arbitrage à la marge pour les MD à cheval sur la limite fixée par la contrainte budgétaire.

  3. Budgétiser les dossiers retenus.
Démarche du Budget Base Zéro

Démarche du Budget Base Zéro

Les MD sont essentiellement hiérarchisés à la lumière de trois critères :

  • La contribution à l’atteinte des objectifs stratégiques : Dans quelle mesure le MD contribue-t-il à l’atteinte d’objectifs de niveau supérieur (cohérence)? A-t-il des effets indirects sur d’autres actions? Est-il possible d’évaluer cette contribution par rapport à celle apportée aux mêmes objectifs par d’autres actions?
  • La nécessité : Quels seraient les inconvénients à réduire ou supprimer le service induit par le MD? Qui en subirait les conséquences? L’économie réalisée serait-elle significative?
  • L’efficience : Comment le rapport « coût par unité de service » se compare-t-il avec celui de services similaires ou livrés ailleurs?

L’introduction de variantes

S’il s’est avéré que faire table rase du passé pouvait permettre de réduire de manière significative les dépenses discrétionnaires, la méthode a pu paraître extrêmement lourde lorsqu’il s’agissait de l’appliquer systématiquement, notamment à des programmes pérennes comme ceux relatifs à l’éducation de base qui, d’un point de vue politique, ne pouvaient de toute façon être remis en question. Par ailleurs, la méthode requerrait i) une mobilisation importante des ressources d’encadrement pour la réalisation des analyses; ii) le traitement d’un nombre considérable de données compte tenu des outils informatiques disponibles à l’époque. La méthode a été jugée coûteuse tant en termes monétaires qu’en temps consommé, si bien qu’elle n’a subsisté dans de nombreux cas que sous des formes qui ne conservaient que certains principes du BBZ comme la budgétisation optionnelle (Alternative Budgeting) ou les revues périodiques de programmes.

La budgétisation optionnelle ne garde du BBZ que la partie relative à l’établissement de variantes basées sur un niveau donné de services, la référence étant le budget de l’année précédente. De ce fait, la budgétisation optionnelle vide le BBZ de sa substance et revient à produire des scénarios, ce qui est pratiqué depuis que le processus de budgétisation existe.

Les revues périodiques de programmes basées sur le BBZ partent du constat que si la méthode est coûteuse lorsqu’elle est appliquée sur une base annuelle, elle trouve toute son utilité si les analyses sont réalisées sur un cycle de plusieurs années. La Floride a ainsi initié un cycle de 8 ans en 2001, l’Oklahoma un cycle de 4 ans en 2003 et l’Idaho un cycle de 6 ans en 20095.

Conclusion

Même si les technologies de traitement de l’information sont beaucoup plus performantes que lors de l’introduction du BBZ, son application intégrale demeure coûteuse. A l’heure où, dans les entreprises, les processus de budgétisation et la nécessité même du budget sont remis en question6 et où il est attendu de l’État qu’il fasse plus avec moins, les exercices annuels de préparation budgétaire qui monopolisent les décideurs pendant des mois risquent de ne pas faire long feu.

Par contre, la méthodologie qui sous-tend le BBZ semble parfaitement adaptée à l’analyse des programmes sur une base tournante ou aux revues périodiques des finances publiques. En effet, elle permet d’augmenter la cohérence de l’action publique en s’assurant que les activités convergent vers les objectifs stratégiques; de détecter les budgets « gonflés » et de limiter les gaspillages; d’améliorer l’efficacité et l’efficience des programmes; de responsabiliser le personnel en l’incitant à évaluer les mérites des programmes en termes de Value for Money; de les hiérarchiser et, en dernier ressort, de les financer ou de les interrompre.

__________

  1. Alabama, Californie, Caroline du Nord , Caroline du Sud, Illinois, Iowa, Kansas, Géorgie, Massachusetts, Mississippi, New Jersey, Ohio, Pennsylvanie, Texas et Virginie.
  2. Zero-Base Budgeting in the States. Document from National Conference of State Legislatures, 2010.
  3. Zero-Base Budgeting in Other States. Legislative Research Unit, Illinois General Assembly. Mary E. Rodgers, Tarah F. Williams, 2008.
  4. Peter A. Pyhrr (1973). Zero-Base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses, Wiley.
  5. Zéro-Base Budgeting in the States From The National Conference of State Legislatures. Ron Snell. June 4, 2010.
  6. Voir à ce sujet BBRT – Beyong Budgeting Roundtable http://bbrt.org.

Chapitre 2 – La reddition des comptes dans le cycle de gestion

2 novembre 2010 / / Commentaires fermés sur Chapitre 2 – La reddition des comptes dans le cycle de gestion

Au niveau de l’Institution Publique (IP), sept grandes étapes balisent le cycle de gestion des finances publiques reposant sur un budget pluriannuel par programmes. Ces étapes peuvent être formelles ou non, désignées par des termes différents, mais font partie intégrante d’une démarche nécessaire pour être en mesure de « prévoir – réaliser – corriger » dans le but d’atteindre les objectifs des politiques publiques.

La structure de programmes est la représentation opérationnelle de la/des mission(s) de l’IP. Elle est à la fois le point de départ du processus budgétaire et son aboutissement lorsqu’il aura été constaté qu’une mission n’est plus en adéquation avec les besoins des populations. Une fois les missions clairement identifiées et circonscrites, les étapes du cycle de gestion s’enchaînent :

    1. Élaboration de stratégies1 : « L’élaboration de stratégies (ou plans) nationales et sectorielles à moyen et long terme est essentielle pour formuler des politiques publiques. Cette tâche se situe en amont de la budgétisation. Une stratégie sectorielle comprend : (i) les objectifs des politiques publiques pour le secteur et la détermination du rôle approprié de l’État en fonction de ces objectifs ; (ii) une analyse de la situation actuelle et l’identification des défis critiques dans la réalisation des objectifs ; (iii) les activités et mesures requises pour mettre en œuvre la stratégie ; et (iv) une estimation des coûts de mise en œuvre de la stratégie.»

    2. Programmation : Le Plan d’investissement à long terme (PILT) est induit par les stratégies; il est la traduction des mesures et projets devant être exécutés pour atteindre les objectifs des politiques publiques. Tout comme le plan stratégique, il n’est pas soumis à des contraintes financières. Le plan stratégique peut comprendre des « gaps » financiers. Le PILT, de son côté, ne tient pas compte des ressources disponibles, mais de la rentabilité économique, financière et sociale intrinsèque des projets. Leur inscription au budget est affaire de priorité, d’opportunité et de contribution relative à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    3. Macrobudgétisation : Le Cadre des dépenses à moyen terme sectoriel ou ministériel (CDMT) traduit les stratégies ministérielles en enveloppes financières à affecter aux programmes et activités. Il s’agit d’un exercice de prévision pluriannuelle au cours duquel les actions retenues doivent s’inscrire dans des limites budgétaires, elles-mêmes découlant des contraintes fixées aux dépenses de l’État par sa capacité à générer des revenus. Parce que l’on ne peut dissocier objectifs stratégiques, affectation des ressources et mesure de la performance, le CDMT quantifie les objectifs et définit les indicateurs de haut niveau qui permettront de cadrer les efforts à réaliser au niveau opérationnel.

    4. Budgétisation détaillée : Le budget-programme consiste à affecter des ressources financières limitées (enveloppe ministérielle) aux activités nécessaires pour la réalisation d’objectifs annuels qui contribuent à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    5. Exécution du budget : L’exécution du budget est le processus par lequel les ressources financières mises à la disposition de l’IP sont engagées et contrôlées en vue d’atteindre les objectifs stratégiques et annuels convenus. Le processus d’exécution du budget, généralement connu sous la dénomination de « circuit de la dépense », comprend l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

    6. Reddition des comptes : La reddition de comptes, objet de ce document, vise à démontrer la cohérence entre la mission de l’IP, son plan stratégique, ses obligations législatives, ses capacités organisationnelles, les ressources engagées et les résultats atteints.

    7. Révision des programmes : Pour un certain nombre de raisons, les programmes peuvent et doivent être révisés périodiquement. Cette révision ne peut avoir lieu qu’à la suite d’un état des lieux approfondi au cours duquel des réponses aux questions suivantes devraient être apportées : Le programme sert-il encore l’intérêt public? L’action du Gouvernement est-elle nécessaire ou peut-elle être relayée plus efficacement par d’autres intervenants? En regard des contraintes budgétaires, le niveau de priorité du programme justifie-t-il son maintien?

Figure 3 – Le cycle de gestion

Cycle de gestion

Reddition des comptes

small>1. Tommasi Daniel (2008). Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : Notes de cours.
 
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