La réforme du budget de l'État

Les ingrédients de la réussite d'une réforme budgétaire

Author: Gérard Verger

Conclusion

Au cours des dernières décennies, la gestion des finances publiques a subi, dans les pays développés, une véritable révolution. Le budget-programme a remplacé le budget de moyens qui avait été pendant des siècles1 l’outil de gestion financière par excellence. L’emphase a été mise sur les services livrés aux citoyens et la performance de l’administration est appréciée par rapport à l’atteinte des objectifs fixés.

Les assises du nouveau paradigme posées, le modèle a évolué progressivement, redéfinissant aussi les attentes en matière de reddition des comptes. Ainsi, on est passé des analyses d’efficacité (extrants, effets et impacts) et d’économie à celle d’efficience. Par exemple, en Grande-Bretagne, c’est l’Audit Commission2 qui pour les services publics locaux, est chargée de contrôler les trois E (Efficacité, Économie, Efficience) sous-jacents au principe « Value for Money » (VfM).

Plus récemment, encore, on a pu constater une évolution du concept de VfM. Le vieillissement de la population entraîne une augmentation des coûts des services rendus alors que la base fiscale se rétrécit. Il semblerait alors logique que la VfM soit envisagée sous sa seule dimension « Faire plus avec moins »; mais cela paraît insuffisant.

En effet, il est loin d’être évident que les réductions potentielles de coûts (y compris celles induites par l’introduction de nouvelles technologies) pourront permettre de financer les nouveaux besoins. De là à imaginer que l’on doive « Faire autrement avec moins » il n’y a qu’un pas. « Faire autrement avec moins », cela signifie allouer les budgets aux objectifs et non aux activités qui sont censées permettre de les atteindre. Problème de sémantique? Pas uniquement. Une telle démarche suppose 1) l’existence d’un projet social partagé; 2) une hiérarchisation quantifiable des enjeux sociaux; 3) l’allocation des ressources en fonction de l’importance de ces enjeux et 4) le passage au crible de tous les services pour ne retenir que ceux qui y concourent de manière efficiente. Dans le même sens, le Centre for Social Justice britannique, dans sa réponse à la revue du cadre de dépense 2010 notait :

« There needs to be a clear recognition that the government’s priorities should be about the societal outcomes it hopes to achieve and not the services it provides: what matters ultimately is the level of crime and people’s feelings of safety, for example, rather than the number of police or arrests.3»

L’exercice semble difficile, mais la crise financière et budgétaire actuelle va peut-être forcer tout le monde à penser autrement.

Vous pouvez télécharger le document complet à l’adresse suivante : La reddition des comptes (http://spid.com/acrobat/reddition_comptes.pdf)

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1. Même si on peut faire remonter l’existence de documents budgétaires à l’Antiquité, qu’il suffise de mentionner qu’il existait déjà en France au XIVe siècle un État général des finances qui recensait les dépenses et recettes prévues pour l’année.

2. http://www.audit-commission.gov.uk/Pages/default.aspx

3. The Centre for Social Justice (July 2010). Response to the Spending Review Framework 2010: Maximising Social Value. Page 11. www.centerforsocialjustice.org.uk.

 

Chapitre 4 – L’objet de la reddition des comptes

Si l’exercice de la responsabilité a pour corollaire l’obligation de rendre compte, en quoi celle-ci consiste-t-elle? La reddition des comptes porte essentiellement sur le rendement des programmes, des initiatives, des activités; mais il ne faut pas perdre de vue, qu’en dernier ressort, les responsabilités sont confiées à des individus1 et que, par conséquent, c’est leur performance que l’on évalue. Ces individus doivent informer leurs commettants sur l’efficacité, l’économie et l’efficience de leur gestion. Les termes d’efficience et d’efficacité ont été tellement utilisés à tout propos, au cours des trente dernières années, que leur signification a largement été galvaudée. Pourtant, si leur sens est précisé, leur usage peut contribuer à éclairer le concept de performance :

  1. Efficacité : L’efficacité fait référence à l’atteinte des objectifs fixés pour une activité. Pour apprécier l’efficacité, les résultats doivent être mesurés aux objectifs par le biais d’indicateurs.
  2. Économie : L’économie porte sur l’acquisition de ressources aux meilleures conditions de prix et de qualité compte tenu des quantités nécessaires.
  3. Efficience : L’efficience introduit la notion d’optimisation des ressources. Il s’agit de produire le maximum de biens et services au moindre coût.

Il faut noter qu’il serait vain d’examiner un programme, une initiative ou une activité sous l’un seul de ces trois critères (économie, efficacité ou efficience). Une gestion économe et efficiente ne servirait à rien si elle n’atteignait pas les objectifs des politiques publiques. A contrario, atteindre les objectifs fixés au prix d’une débauche de moyens pourrait être éminemment critiquable.

4.1 La mesure de l’efficacité

Si le choix des indicateurs de performance et la détermination des méthodes de collecte des données sont des étapes essentielles de la mise en place du cadre de rendement, l’analyse de l’efficacité qui s’ensuit est loin d’être un simple exercice mécanique comparant des valeurs ex ante et ex post; c’est en effet, un processus complexe.

Les indicateurs les plus significatifs constatent au mieux l’évolution d’un état, mais ne prouvent jamais hors de tout doute l’existence d’une inférence causale2. Même dans le cas de l’appréciation d’initiatives ciblées, il est difficile de démontrer que les différences constatées entre les situations avant et après l’initiative sont uniquement imputables aux activités qui ont été conduites. En effet, si l’identification de toutes les caractéristiques endogènes d’une situation à un moment donné est compliquée, il est encore plus difficile d’identifier les facteurs exogènes qui sont susceptibles d’interférer avec elle.

Par exemple, comment être sûr que la distribution gratuite de petits déjeuners dans les écoles des quartiers défavorisés est la cause unique d’une augmentation de l’assiduité et ce, même si préalablement à cette initiative, il a été démontré que les élèves qui arrivaient à l’école le ventre vide souffraient d’un manque de concentration. Certaines campagnes d’information ont pu également sensibiliser les parents et les enfants à la nécessité d’une meilleure alimentation, notamment le matin. Certaines initiatives privées ou communautaires de distribution de denrées alimentaires ont pu être mises en place. Le revenu parental des ménages les plus pauvres a pu augmenter (revalorisation du salaire minimum, diminution du chômage…).

4.2 La mesure de l’efficience

De manière générale, la mesure de l’efficience met en rapport les intrants (coûts ou heures travaillées) et les extrants ou les résultats3. L’efficience étant mesurée par un ratio, son amélioration peut résulter soit de la diminution des coûts (ou des heures travaillées) soit de l’augmentation de la quantité des produits et services offerts.

L’analyse coût-efficacité peut être utilisée pour orienter les choix de lors de la prise de décision portant sur de nouvelles initiatives ou pour prioriser des projets ou, encore, pour évaluer a posteriori des interventions. Dans ce dernier cas, l’analyse coût-efficacité constitue un moyen de mesurer l’efficience d’un programme, d’une initiative ou d’une activité.

La démarche suppose que l’on soit en mesure de i) quantifier les résultats (mesure de l’efficacité); ii) calculer le coût des ressources nécessaires pour mener les activités qui ont conduit à ces résultats et iii) mettre en rapport les coûts avec l’efficacité. Cette analyse du rapport entre coûts et efficacité nécessite que l’on dispose de points de référence pour effectuer des comparaisons. Il peut s’agir d’initiatives menées dans des conditions semblables et ayant des objectifs similaires; de résultats qui auraient été obtenus si l’intervention n’avait pas eu lieu ou encore de prévisions budgétaires (pour peu qu’elles aient elles-mêmes fait l’objet d’une analyse d’efficience).

L’analyse coût-efficacité est un instrument approprié de mesure de l’efficience lorsqu’une initiative n’a qu’un objectif principal. Dans ce cas, on peut attribuer sans ambiguïté les coûts des activités à l’atteinte du résultat. Lorsqu’une initiative vise des objectifs multiples, la principale difficulté consiste à déterminer l’objectif principal qui sera sujet de l’analyse.

Il faut être conscient qu’il est extrêmement difficile de comparer des initiatives, même lorsqu’elles ont un objet commun. Par exemple, l’appui aux devoirs aux enfants en difficulté peut nécessiter des approches ciblées – et des budgets différents – suivant le type d’environnement (urbain ou rural), le quartier, la région, l’âge, la langue vernaculaire…

Par ailleurs, il est important de noter que les gains en efficience ne sont pas forcément linéaires. Par exemple, l’introduction de nouvelles technologies est susceptible d’améliorer l’efficience par palier et non de manière continue.

Quelles que soient les difficultés auxquelles il faut faire face pour mesurer l’efficience, l’enjeu est trop important pour que l’on s’en désintéresse. De 2004 à 20084, le gouvernement britannique a créé un fonds de ₤ 300 millions pour financer une initiative pangouvernementale visant à réduire les coûts et à augmenter la qualité et la quantité de services offerts. En novembre 2008, le Trésor estimait que l’initiative avait entrainé des gains annuels d’efficience de ₤ 26,5 milliards dont 60% consistaient en des réductions de coûts et le reste en une amélioration des services publics. Bien que l’ampleur de ces chiffres ait été partiellement invalidée par le National Audit Office, il n’en demeure pas moins que ce dernier a jugé l’impact de l’initiative très important tant sur le plan des résultats obtenus que sur le changement d’attitude qu’il a provoqué chez les cadres.

La Figure 5 et le tableau qui la suit résument les étapes menant à l’élaboration du rapport de reddition des comptes.

 

Figure 5 – De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

 

Tableau détaillant les étapes allant
de la budgétisation à la reddition des comptes

Tableau détaillant les étapes allant de la budgétisation à la reddition des comptes

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1. Responsabilité de l’individu versus responsabilité de l’institution est le type même de thème sans objet, bien que récurrent. La notion de responsabilité collective, et a fortiori d’une institution, est dénuée de sens. Ce sont des individus, les ministres qui dirigent un ministère et ce sont des fonctionnaires qui appliquent leurs directives. Les seconds sont responsables, devant les premiers lesquels doivent justifier leur action devant l’Assemblée législative.

2. Méthode d’évaluation des programmes. Mesure et attribution des résultats des programmes. Troisième édition. Pratiques d’examen et études Revue gouvernementale et services de qualité. Direction du sous-contrôleur général, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

3. On appelle parfois « mesure de productivité » le rapport inverse soit celui des extrants ou des résultats aux intrants.

4. Cité dans Streamlining Government – Opportunities Exist to Strengthen OMB’s Approach to Improving Efficiency. Report to Congressional Requesters. GAO. May 2010. Pages 33 et 34.

 

Les différents thèmes traités

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  1. Cadre des dépenses à moyen terme
  2. Plan stratégique
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  4. Budget-programme et gestion axée sur les résultats
  5. Implantation des systèmes budgétaires

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Gérard Verger, CMA

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