La réforme du budget de l'État

Les ingrédients de la réussite d'une réforme budgétaire

Category: Reddition des comptes (page 1 of 2)

La reddition de comptes désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité. Elle présuppose l’existence d’au moins deux parties : une partie qui attribue des responsabilités et une autre qui s’engage, en les acceptant, à faire rapport sur la façon dont elle les a assumées.  Ainsi, toute reddition de comptes comporte l’attribution des responsabilités, le devoir de déclarer le rendement et la surveillance du rendement par un tiers. 

La nouvelle gestion publique au Royaume-Uni

La nouvelle gestion publique

Au Royaume-Uni, The New Public Management date des années 1990. La nécessité de réorienter les priorités de l’État alliée à d’énormes déficits budgétaires ont conduit à introduire la notion de « Value-for-Money1 ». Il s’agissait en fait, de réallouer les budgets aux programmes en fonction de leur mérite et de rendre des services aux populations de façon plus efficiente. La réforme introduisait :

  1. un budget pluriannuel (3 ans) qui permet de mener à terme des initiatives dont l’horizon est supérieur à l’exercice;
  2. un nouveau système comptable et budgétaire (Resource Accounting and Budgeting : RAB) basé sur la comptabilité d’exercice et qui permet d’analyser les dépenses par département et objectifs;
  3. le contrat de service public (Public Service Agreement : PSA) dans lequel chaque ministère fixe les objectifs stratégiques et les cibles qui y sont associées2.

Le contrat de service public

Les principes sur lesquels reposent les PSA sont les suivants :

  • la fixation d’objectifs à long terme clairs;
  • la responsabilité des administrations de proximité auxquelles il est octroyé des pouvoirs accrus afin qu’elles puissent dispenser des services de qualité;
  • la mise en place de processus efficaces de vérification pour faciliter la reddition des comptes;
  • la diffusion d’informations de qualité sur la performance afin de rendre l’action gouvernementale plus transparente au regard des tiers.

Les PSA sont structurés autour des thèmes suivants : mission, objectifs, indicateurs de performance, cibles de Value for Money (VfM) et responsabilité. Les PSA sont accompagnés de « Technical Notes » précisant la manière dont les cibles ont été définies ainsi que les sources de données et les méthodes qui seront utilisées pour mesurer les progrès. Enfin, chaque responsable s’étant vu assigner un objectif prépare un « Delivery Plan » dans lequel, il détaille les stratégies qu’il entend mettre en œuvre pour arriver à ses fins (Figure suivante).


Source : Background Paper: The UK Governement’s Public
Service Agreement Framework, Alex Hill. Page 8.

La reddition des comptes

Chaque année, les ministères préparent, un « Departmental Report » ainsi qu’un « Automn Performance Report » et un « Departmental Resource Account3».

Le Departmental Report, publié vers la fin du mois de juin de chaque année, est un état complet de la mission du ministère, de son organisation, de ses stratégies, de ses objectifs, de ses réalisations et de sa performance pour l’exercice écoulé.

La mesure de la performance est basée sur une analyse de la VfM qui en examine les trois composantes : économie, efficacité et efficience.

Par exemple4, le ministère de la Santé présentait dans l’Autumn Performance Report de 2008, le tableau suivant indiquant les gains en efficience réalisés au cours de la période 2004-2008.

  • Productivité : Augmenter l’efficience et la qualité des services de première ligne en recourant aux nouvelles technologies, en réformant les processus d’affaires et en utilisant au mieux une main-d’œuvre qualifiée plus mobile.

  • Marchés publics : Bénéficier des économies d’échelle rendues possibles par la taille du ministère pour acquérir des biens et services au meilleur coût, qu’il s’agisse de services de santé, de services en gestion, de biens durables, d’équipements médicaux ou de produits pharmaceutiques.

  • Services communs : Rationaliser les services de soutien tels la comptabilité et les finances, l’information et la communication ou les ressources humaines.

  • Protection sociale : Améliorer les processus de livraison des services sociaux.

  • Financement public et réglementation : Réduire les coûts de fonctionnement du ministère de la Santé, des organismes sous tutelle ainsi que des autorités sanitaires stratégiques en restructurant, réorganisant les processus, en fusionnant ou en supprimant des organisations existantes.

Il était estimé que 59% des gains se traduisaient en économies monétaires. De telles économies ne sont significatives que si la qualité du service a, au moins, été maintenue en l’état. Le ministère de la Santé présentait donc un autre tableau mesurant la qualité des services dans ce contexte de réduction des coûts.


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1. Nous avons préféré conserver « Value for Money » plutôt que de traduire littéralement l’expression ou utiliser une périphrase augmentant le risque de créer une confusion sur son sens réel.
2. Il semblerait que le nouveau gouvernement conservateur élu en mai 2010 ait l’intention de supprimer le modèle des PSA et de le remplacer par un nouveau cadre de performance.
3. Le Departmental Resource Account présente les états financiers (bilan, compte d’exploitation, état du fonds de roulement, état des coûts par objectif stratégique) du ministère assortis d’un ensemble de notes portant sur les objectifs stratégiques, le contrôle interne, les rémunérations ainsi que le rapport du Vérificateur Général.
4. Les tableaux et l’encadré qui suivent ont été traduits et adaptés du document Autumn Performance Report 2008, Department of Health. December 2008 . Pages 59-69.
 
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Conclusion

Au cours des dernières décennies, la gestion des finances publiques a subi, dans les pays développés, une véritable révolution. Le budget-programme a remplacé le budget de moyens qui avait été pendant des siècles1 l’outil de gestion financière par excellence. L’emphase a été mise sur les services livrés aux citoyens et la performance de l’administration est appréciée par rapport à l’atteinte des objectifs fixés.

Les assises du nouveau paradigme posées, le modèle a évolué progressivement, redéfinissant aussi les attentes en matière de reddition des comptes. Ainsi, on est passé des analyses d’efficacité (extrants, effets et impacts) et d’économie à celle d’efficience. Par exemple, en Grande-Bretagne, c’est l’Audit Commission2 qui pour les services publics locaux, est chargée de contrôler les trois E (Efficacité, Économie, Efficience) sous-jacents au principe « Value for Money » (VfM).

Plus récemment, encore, on a pu constater une évolution du concept de VfM. Le vieillissement de la population entraîne une augmentation des coûts des services rendus alors que la base fiscale se rétrécit. Il semblerait alors logique que la VfM soit envisagée sous sa seule dimension « Faire plus avec moins »; mais cela paraît insuffisant.

En effet, il est loin d’être évident que les réductions potentielles de coûts (y compris celles induites par l’introduction de nouvelles technologies) pourront permettre de financer les nouveaux besoins. De là à imaginer que l’on doive « Faire autrement avec moins » il n’y a qu’un pas. « Faire autrement avec moins », cela signifie allouer les budgets aux objectifs et non aux activités qui sont censées permettre de les atteindre. Problème de sémantique? Pas uniquement. Une telle démarche suppose 1) l’existence d’un projet social partagé; 2) une hiérarchisation quantifiable des enjeux sociaux; 3) l’allocation des ressources en fonction de l’importance de ces enjeux et 4) le passage au crible de tous les services pour ne retenir que ceux qui y concourent de manière efficiente. Dans le même sens, le Centre for Social Justice britannique, dans sa réponse à la revue du cadre de dépense 2010 notait :

« There needs to be a clear recognition that the government’s priorities should be about the societal outcomes it hopes to achieve and not the services it provides: what matters ultimately is the level of crime and people’s feelings of safety, for example, rather than the number of police or arrests.3»

L’exercice semble difficile, mais la crise financière et budgétaire actuelle va peut-être forcer tout le monde à penser autrement.

Vous pouvez télécharger le document complet à l’adresse suivante : La reddition des comptes (http://spid.com/acrobat/reddition_comptes.pdf)

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1. Même si on peut faire remonter l’existence de documents budgétaires à l’Antiquité, qu’il suffise de mentionner qu’il existait déjà en France au XIVe siècle un État général des finances qui recensait les dépenses et recettes prévues pour l’année.

2. http://www.audit-commission.gov.uk/Pages/default.aspx

3. The Centre for Social Justice (July 2010). Response to the Spending Review Framework 2010: Maximising Social Value. Page 11. www.centerforsocialjustice.org.uk.

 
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Chapitre 4 – L’objet de la reddition des comptes

Si l’exercice de la responsabilité a pour corollaire l’obligation de rendre compte, en quoi celle-ci consiste-t-elle? La reddition des comptes porte essentiellement sur le rendement des programmes, des initiatives, des activités; mais il ne faut pas perdre de vue, qu’en dernier ressort, les responsabilités sont confiées à des individus1 et que, par conséquent, c’est leur performance que l’on évalue. Ces individus doivent informer leurs commettants sur l’efficacité, l’économie et l’efficience de leur gestion. Les termes d’efficience et d’efficacité ont été tellement utilisés à tout propos, au cours des trente dernières années, que leur signification a largement été galvaudée. Pourtant, si leur sens est précisé, leur usage peut contribuer à éclairer le concept de performance :

  1. Efficacité : L’efficacité fait référence à l’atteinte des objectifs fixés pour une activité. Pour apprécier l’efficacité, les résultats doivent être mesurés aux objectifs par le biais d’indicateurs.
  2. Économie : L’économie porte sur l’acquisition de ressources aux meilleures conditions de prix et de qualité compte tenu des quantités nécessaires.
  3. Efficience : L’efficience introduit la notion d’optimisation des ressources. Il s’agit de produire le maximum de biens et services au moindre coût.

Il faut noter qu’il serait vain d’examiner un programme, une initiative ou une activité sous l’un seul de ces trois critères (économie, efficacité ou efficience). Une gestion économe et efficiente ne servirait à rien si elle n’atteignait pas les objectifs des politiques publiques. A contrario, atteindre les objectifs fixés au prix d’une débauche de moyens pourrait être éminemment critiquable.

4.1 La mesure de l’efficacité

Si le choix des indicateurs de performance et la détermination des méthodes de collecte des données sont des étapes essentielles de la mise en place du cadre de rendement, l’analyse de l’efficacité qui s’ensuit est loin d’être un simple exercice mécanique comparant des valeurs ex ante et ex post; c’est en effet, un processus complexe.

Les indicateurs les plus significatifs constatent au mieux l’évolution d’un état, mais ne prouvent jamais hors de tout doute l’existence d’une inférence causale2. Même dans le cas de l’appréciation d’initiatives ciblées, il est difficile de démontrer que les différences constatées entre les situations avant et après l’initiative sont uniquement imputables aux activités qui ont été conduites. En effet, si l’identification de toutes les caractéristiques endogènes d’une situation à un moment donné est compliquée, il est encore plus difficile d’identifier les facteurs exogènes qui sont susceptibles d’interférer avec elle.

Par exemple, comment être sûr que la distribution gratuite de petits déjeuners dans les écoles des quartiers défavorisés est la cause unique d’une augmentation de l’assiduité et ce, même si préalablement à cette initiative, il a été démontré que les élèves qui arrivaient à l’école le ventre vide souffraient d’un manque de concentration. Certaines campagnes d’information ont pu également sensibiliser les parents et les enfants à la nécessité d’une meilleure alimentation, notamment le matin. Certaines initiatives privées ou communautaires de distribution de denrées alimentaires ont pu être mises en place. Le revenu parental des ménages les plus pauvres a pu augmenter (revalorisation du salaire minimum, diminution du chômage…).

4.2 La mesure de l’efficience

De manière générale, la mesure de l’efficience met en rapport les intrants (coûts ou heures travaillées) et les extrants ou les résultats3. L’efficience étant mesurée par un ratio, son amélioration peut résulter soit de la diminution des coûts (ou des heures travaillées) soit de l’augmentation de la quantité des produits et services offerts.

L’analyse coût-efficacité peut être utilisée pour orienter les choix de lors de la prise de décision portant sur de nouvelles initiatives ou pour prioriser des projets ou, encore, pour évaluer a posteriori des interventions. Dans ce dernier cas, l’analyse coût-efficacité constitue un moyen de mesurer l’efficience d’un programme, d’une initiative ou d’une activité.

La démarche suppose que l’on soit en mesure de i) quantifier les résultats (mesure de l’efficacité); ii) calculer le coût des ressources nécessaires pour mener les activités qui ont conduit à ces résultats et iii) mettre en rapport les coûts avec l’efficacité. Cette analyse du rapport entre coûts et efficacité nécessite que l’on dispose de points de référence pour effectuer des comparaisons. Il peut s’agir d’initiatives menées dans des conditions semblables et ayant des objectifs similaires; de résultats qui auraient été obtenus si l’intervention n’avait pas eu lieu ou encore de prévisions budgétaires (pour peu qu’elles aient elles-mêmes fait l’objet d’une analyse d’efficience).

L’analyse coût-efficacité est un instrument approprié de mesure de l’efficience lorsqu’une initiative n’a qu’un objectif principal. Dans ce cas, on peut attribuer sans ambiguïté les coûts des activités à l’atteinte du résultat. Lorsqu’une initiative vise des objectifs multiples, la principale difficulté consiste à déterminer l’objectif principal qui sera sujet de l’analyse.

Il faut être conscient qu’il est extrêmement difficile de comparer des initiatives, même lorsqu’elles ont un objet commun. Par exemple, l’appui aux devoirs aux enfants en difficulté peut nécessiter des approches ciblées – et des budgets différents – suivant le type d’environnement (urbain ou rural), le quartier, la région, l’âge, la langue vernaculaire…

Par ailleurs, il est important de noter que les gains en efficience ne sont pas forcément linéaires. Par exemple, l’introduction de nouvelles technologies est susceptible d’améliorer l’efficience par palier et non de manière continue.

Quelles que soient les difficultés auxquelles il faut faire face pour mesurer l’efficience, l’enjeu est trop important pour que l’on s’en désintéresse. De 2004 à 20084, le gouvernement britannique a créé un fonds de ₤ 300 millions pour financer une initiative pangouvernementale visant à réduire les coûts et à augmenter la qualité et la quantité de services offerts. En novembre 2008, le Trésor estimait que l’initiative avait entrainé des gains annuels d’efficience de ₤ 26,5 milliards dont 60% consistaient en des réductions de coûts et le reste en une amélioration des services publics. Bien que l’ampleur de ces chiffres ait été partiellement invalidée par le National Audit Office, il n’en demeure pas moins que ce dernier a jugé l’impact de l’initiative très important tant sur le plan des résultats obtenus que sur le changement d’attitude qu’il a provoqué chez les cadres.

La Figure 5 et le tableau qui la suit résument les étapes menant à l’élaboration du rapport de reddition des comptes.

 

Figure 5 – De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

 

Tableau détaillant les étapes allant
de la budgétisation à la reddition des comptes

Tableau détaillant les étapes allant de la budgétisation à la reddition des comptes

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1. Responsabilité de l’individu versus responsabilité de l’institution est le type même de thème sans objet, bien que récurrent. La notion de responsabilité collective, et a fortiori d’une institution, est dénuée de sens. Ce sont des individus, les ministres qui dirigent un ministère et ce sont des fonctionnaires qui appliquent leurs directives. Les seconds sont responsables, devant les premiers lesquels doivent justifier leur action devant l’Assemblée législative.

2. Méthode d’évaluation des programmes. Mesure et attribution des résultats des programmes. Troisième édition. Pratiques d’examen et études Revue gouvernementale et services de qualité. Direction du sous-contrôleur général, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

3. On appelle parfois « mesure de productivité » le rapport inverse soit celui des extrants ou des résultats aux intrants.

4. Cité dans Streamlining Government – Opportunities Exist to Strengthen OMB’s Approach to Improving Efficiency. Report to Congressional Requesters. GAO. May 2010. Pages 33 et 34.

 
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Chapitre 3 – La nature de la reddition des comptes

« La reddition de comptes désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité. « Elle présuppose l’existence d’au moins deux parties : une partie qui attribue des responsabilités et une autre qui s’engage, en les acceptant, à faire rapport sur la façon dont elle les a assumées1. » Ainsi, toute reddition de comptes comporte l’attribution des responsabilités, le devoir de déclarer le rendement et la surveillance du rendement par un tiers. »2

Dès lors qu’une personne accepte la charge d’atteindre des objectifs déterminés et qu’elle dispose des moyens nécessaires pour ce faire, elle a le pouvoir d’agir et l’obligation de le faire. Ce pouvoir qui lui est conféré induit non seulement une obligation de rendre compte, mais également celle de justifier son action. La reddition des comptes implique non seulement de comparer les résultats aux objectifs, mais également de justifier la manière dont ils ont été atteints. Comme le note Ouellet F. « Le processus vise également à faire la preuve (…), que l’on a fait tout ce qui était raisonnable, avec les pouvoirs et les ressources dont on disposait, pour influer sur l’atteinte des résultats. »3

Être en mesure de rendre compte (comparer et justifier), suppose, qu’en amont de l’action, aient été formulées et divulguées les intentions qui motivent l’action, les objectifs, les normes d’exécution et les ressources à y consacrer.

  1. L’intention : Les pouvoirs publics sont tenus de justifier la raison d’être des politiques qu’ils entendent mettre en oeuvre : Nature et portée des problèmes (Pourquoi?) – Définition et hiérarchisation des services offerts (Quoi?) – Populations cibles (Qui?) – Proposition d’organisation pour livrer les services (Comment?).
  2. Objectifs : Pour se concrétiser en actions, les intentions doivent être traduites en objectifs échelonnés dans le temps. On parlera d’objectifs stratégiques lorsque l’on vise un horizon éloigné et d’objectifs opérationnels ou annuels dans le cadre d’un exercice.
  3. Normes d’exécution : De nombreux pays accordent une importance primordiale à la légalité des procédures en matière de dépenses publiques et au contrôle du respect de la réglementation. En effet, l’action publique s’insère dans un cadre législatif qui, en premier lieu, l’autorise (Loi de Finances) puis la sanctionne (Loi de règlement budgétaire). Entre les deux, l’exécution du budget est balisée par un certain nombre d’étapes formelles (Procédures d’exécution des dépenses), dont le caractère contraignant dépend du degré de latitude accordé aux responsables par la loi.
  4. Prévisions de ressources : La capacité à atteindre les objectifs est subordonnée à l’attribution des ressources financières nécessaires et suffisantes. Dans le cadre d’un budget-programme, il est fait recours à la budgétisation par activité (BPA) ou à des méthodes qui en sont dérivées pour prévoir les ressources nécessaires à la réalisation des activités.
La reddition des comptes consiste à évaluer les réalisations sous les quatre aspects susmentionnés :

  1. Comparer les objectifs aux résultats;
  2. Comparer les ressources consommées aux budgets alloués;
  3. Justifier l’action notamment en démontrant qu’elle s’est inscrite dans l’intention et que lors de sa réalisation, les normes d’exécution ont été respectées.

La Figure 4 ci-après illustre que : i) la notion de responsabilité couvre tout le spectre du processus budgétaire, soit prévoir, agir et rendre compte ii) l’exercice de reddition des comptes vise à expliquer l’incidence de l’action sous tous les aspects qui ont conduit à la prévoir (intention, objectifs, ressources, normes d’exécution) et iii) l’exercice de la responsabilité est sujet à une vérification externe (surveillance du rendement par un tiers).

Figure 4 – De l’intention à l’analyse des résultats

De l'intention à l'analyse des résultats
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1. Rapport du Comité indépendant de révision sur les fonctions du Vérificateur général du Canada (le « Comité Wilson »), Page 9.
2. La reddition de comptes. Bureau du vérificateur interne, Université Laval. Novembre 2005. Page 2.
3. Ibid

 
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Chapitre 2 – La reddition des comptes dans le cycle de gestion

Au niveau de l’Institution Publique (IP), sept grandes étapes balisent le cycle de gestion des finances publiques reposant sur un budget pluriannuel par programmes. Ces étapes peuvent être formelles ou non, désignées par des termes différents, mais font partie intégrante d’une démarche nécessaire pour être en mesure de « prévoir – réaliser – corriger » dans le but d’atteindre les objectifs des politiques publiques.

La structure de programmes est la représentation opérationnelle de la/des mission(s) de l’IP. Elle est à la fois le point de départ du processus budgétaire et son aboutissement lorsqu’il aura été constaté qu’une mission n’est plus en adéquation avec les besoins des populations. Une fois les missions clairement identifiées et circonscrites, les étapes du cycle de gestion s’enchaînent :

    1. Élaboration de stratégies1 : « L’élaboration de stratégies (ou plans) nationales et sectorielles à moyen et long terme est essentielle pour formuler des politiques publiques. Cette tâche se situe en amont de la budgétisation. Une stratégie sectorielle comprend : (i) les objectifs des politiques publiques pour le secteur et la détermination du rôle approprié de l’État en fonction de ces objectifs ; (ii) une analyse de la situation actuelle et l’identification des défis critiques dans la réalisation des objectifs ; (iii) les activités et mesures requises pour mettre en œuvre la stratégie ; et (iv) une estimation des coûts de mise en œuvre de la stratégie.»

    2. Programmation : Le Plan d’investissement à long terme (PILT) est induit par les stratégies; il est la traduction des mesures et projets devant être exécutés pour atteindre les objectifs des politiques publiques. Tout comme le plan stratégique, il n’est pas soumis à des contraintes financières. Le plan stratégique peut comprendre des « gaps » financiers. Le PILT, de son côté, ne tient pas compte des ressources disponibles, mais de la rentabilité économique, financière et sociale intrinsèque des projets. Leur inscription au budget est affaire de priorité, d’opportunité et de contribution relative à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    3. Macrobudgétisation : Le Cadre des dépenses à moyen terme sectoriel ou ministériel (CDMT) traduit les stratégies ministérielles en enveloppes financières à affecter aux programmes et activités. Il s’agit d’un exercice de prévision pluriannuelle au cours duquel les actions retenues doivent s’inscrire dans des limites budgétaires, elles-mêmes découlant des contraintes fixées aux dépenses de l’État par sa capacité à générer des revenus. Parce que l’on ne peut dissocier objectifs stratégiques, affectation des ressources et mesure de la performance, le CDMT quantifie les objectifs et définit les indicateurs de haut niveau qui permettront de cadrer les efforts à réaliser au niveau opérationnel.

    4. Budgétisation détaillée : Le budget-programme consiste à affecter des ressources financières limitées (enveloppe ministérielle) aux activités nécessaires pour la réalisation d’objectifs annuels qui contribuent à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    5. Exécution du budget : L’exécution du budget est le processus par lequel les ressources financières mises à la disposition de l’IP sont engagées et contrôlées en vue d’atteindre les objectifs stratégiques et annuels convenus. Le processus d’exécution du budget, généralement connu sous la dénomination de « circuit de la dépense », comprend l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

    6. Reddition des comptes : La reddition de comptes, objet de ce document, vise à démontrer la cohérence entre la mission de l’IP, son plan stratégique, ses obligations législatives, ses capacités organisationnelles, les ressources engagées et les résultats atteints.

    7. Révision des programmes : Pour un certain nombre de raisons, les programmes peuvent et doivent être révisés périodiquement. Cette révision ne peut avoir lieu qu’à la suite d’un état des lieux approfondi au cours duquel des réponses aux questions suivantes devraient être apportées : Le programme sert-il encore l’intérêt public? L’action du Gouvernement est-elle nécessaire ou peut-elle être relayée plus efficacement par d’autres intervenants? En regard des contraintes budgétaires, le niveau de priorité du programme justifie-t-il son maintien?

Figure 3 – Le cycle de gestion

Cycle de gestion

Reddition des comptes

small>1. Tommasi Daniel (2008). Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : Notes de cours.
 
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