La réforme du budget de l'État

Les ingrédients de la réussite d'une réforme budgétaire

Tag: reddition des comptes

La nouvelle gestion publique au Royaume-Uni

La nouvelle gestion publique

Au Royaume-Uni, The New Public Management date des années 1990. La nécessité de réorienter les priorités de l’État alliée à d’énormes déficits budgétaires ont conduit à introduire la notion de « Value-for-Money1 ». Il s’agissait en fait, de réallouer les budgets aux programmes en fonction de leur mérite et de rendre des services aux populations de façon plus efficiente. La réforme introduisait :

  1. un budget pluriannuel (3 ans) qui permet de mener à terme des initiatives dont l’horizon est supérieur à l’exercice;
  2. un nouveau système comptable et budgétaire (Resource Accounting and Budgeting : RAB) basé sur la comptabilité d’exercice et qui permet d’analyser les dépenses par département et objectifs;
  3. le contrat de service public (Public Service Agreement : PSA) dans lequel chaque ministère fixe les objectifs stratégiques et les cibles qui y sont associées2.

Le contrat de service public

Les principes sur lesquels reposent les PSA sont les suivants :

  • la fixation d’objectifs à long terme clairs;
  • la responsabilité des administrations de proximité auxquelles il est octroyé des pouvoirs accrus afin qu’elles puissent dispenser des services de qualité;
  • la mise en place de processus efficaces de vérification pour faciliter la reddition des comptes;
  • la diffusion d’informations de qualité sur la performance afin de rendre l’action gouvernementale plus transparente au regard des tiers.

Les PSA sont structurés autour des thèmes suivants : mission, objectifs, indicateurs de performance, cibles de Value for Money (VfM) et responsabilité. Les PSA sont accompagnés de « Technical Notes » précisant la manière dont les cibles ont été définies ainsi que les sources de données et les méthodes qui seront utilisées pour mesurer les progrès. Enfin, chaque responsable s’étant vu assigner un objectif prépare un « Delivery Plan » dans lequel, il détaille les stratégies qu’il entend mettre en œuvre pour arriver à ses fins (Figure suivante).


Source : Background Paper: The UK Governement’s Public
Service Agreement Framework, Alex Hill. Page 8.

La reddition des comptes

Chaque année, les ministères préparent, un « Departmental Report » ainsi qu’un « Automn Performance Report » et un « Departmental Resource Account3».

Le Departmental Report, publié vers la fin du mois de juin de chaque année, est un état complet de la mission du ministère, de son organisation, de ses stratégies, de ses objectifs, de ses réalisations et de sa performance pour l’exercice écoulé.

La mesure de la performance est basée sur une analyse de la VfM qui en examine les trois composantes : économie, efficacité et efficience.

Par exemple4, le ministère de la Santé présentait dans l’Autumn Performance Report de 2008, le tableau suivant indiquant les gains en efficience réalisés au cours de la période 2004-2008.

  • Productivité : Augmenter l’efficience et la qualité des services de première ligne en recourant aux nouvelles technologies, en réformant les processus d’affaires et en utilisant au mieux une main-d’œuvre qualifiée plus mobile.

  • Marchés publics : Bénéficier des économies d’échelle rendues possibles par la taille du ministère pour acquérir des biens et services au meilleur coût, qu’il s’agisse de services de santé, de services en gestion, de biens durables, d’équipements médicaux ou de produits pharmaceutiques.

  • Services communs : Rationaliser les services de soutien tels la comptabilité et les finances, l’information et la communication ou les ressources humaines.

  • Protection sociale : Améliorer les processus de livraison des services sociaux.

  • Financement public et réglementation : Réduire les coûts de fonctionnement du ministère de la Santé, des organismes sous tutelle ainsi que des autorités sanitaires stratégiques en restructurant, réorganisant les processus, en fusionnant ou en supprimant des organisations existantes.

Il était estimé que 59% des gains se traduisaient en économies monétaires. De telles économies ne sont significatives que si la qualité du service a, au moins, été maintenue en l’état. Le ministère de la Santé présentait donc un autre tableau mesurant la qualité des services dans ce contexte de réduction des coûts.


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1. Nous avons préféré conserver « Value for Money » plutôt que de traduire littéralement l’expression ou utiliser une périphrase augmentant le risque de créer une confusion sur son sens réel.
2. Il semblerait que le nouveau gouvernement conservateur élu en mai 2010 ait l’intention de supprimer le modèle des PSA et de le remplacer par un nouveau cadre de performance.
3. Le Departmental Resource Account présente les états financiers (bilan, compte d’exploitation, état du fonds de roulement, état des coûts par objectif stratégique) du ministère assortis d’un ensemble de notes portant sur les objectifs stratégiques, le contrôle interne, les rémunérations ainsi que le rapport du Vérificateur Général.
4. Les tableaux et l’encadré qui suivent ont été traduits et adaptés du document Autumn Performance Report 2008, Department of Health. December 2008 . Pages 59-69.
 

Conclusion

Au cours des dernières décennies, la gestion des finances publiques a subi, dans les pays développés, une véritable révolution. Le budget-programme a remplacé le budget de moyens qui avait été pendant des siècles1 l’outil de gestion financière par excellence. L’emphase a été mise sur les services livrés aux citoyens et la performance de l’administration est appréciée par rapport à l’atteinte des objectifs fixés.

Les assises du nouveau paradigme posées, le modèle a évolué progressivement, redéfinissant aussi les attentes en matière de reddition des comptes. Ainsi, on est passé des analyses d’efficacité (extrants, effets et impacts) et d’économie à celle d’efficience. Par exemple, en Grande-Bretagne, c’est l’Audit Commission2 qui pour les services publics locaux, est chargée de contrôler les trois E (Efficacité, Économie, Efficience) sous-jacents au principe « Value for Money » (VfM).

Plus récemment, encore, on a pu constater une évolution du concept de VfM. Le vieillissement de la population entraîne une augmentation des coûts des services rendus alors que la base fiscale se rétrécit. Il semblerait alors logique que la VfM soit envisagée sous sa seule dimension « Faire plus avec moins »; mais cela paraît insuffisant.

En effet, il est loin d’être évident que les réductions potentielles de coûts (y compris celles induites par l’introduction de nouvelles technologies) pourront permettre de financer les nouveaux besoins. De là à imaginer que l’on doive « Faire autrement avec moins » il n’y a qu’un pas. « Faire autrement avec moins », cela signifie allouer les budgets aux objectifs et non aux activités qui sont censées permettre de les atteindre. Problème de sémantique? Pas uniquement. Une telle démarche suppose 1) l’existence d’un projet social partagé; 2) une hiérarchisation quantifiable des enjeux sociaux; 3) l’allocation des ressources en fonction de l’importance de ces enjeux et 4) le passage au crible de tous les services pour ne retenir que ceux qui y concourent de manière efficiente. Dans le même sens, le Centre for Social Justice britannique, dans sa réponse à la revue du cadre de dépense 2010 notait :

« There needs to be a clear recognition that the government’s priorities should be about the societal outcomes it hopes to achieve and not the services it provides: what matters ultimately is the level of crime and people’s feelings of safety, for example, rather than the number of police or arrests.3»

L’exercice semble difficile, mais la crise financière et budgétaire actuelle va peut-être forcer tout le monde à penser autrement.

Vous pouvez télécharger le document complet à l’adresse suivante : La reddition des comptes (http://spid.com/acrobat/reddition_comptes.pdf)

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1. Même si on peut faire remonter l’existence de documents budgétaires à l’Antiquité, qu’il suffise de mentionner qu’il existait déjà en France au XIVe siècle un État général des finances qui recensait les dépenses et recettes prévues pour l’année.

2. http://www.audit-commission.gov.uk/Pages/default.aspx

3. The Centre for Social Justice (July 2010). Response to the Spending Review Framework 2010: Maximising Social Value. Page 11. www.centerforsocialjustice.org.uk.

 

Chapitre 5 – Le rapport de reddition des comptes

Les rapports de reddition des comptes portent différents noms suivant les pays1; leur contenu peut varier, mais en règle générale, ils traitent tous de la mission de l’Institution Publique (IP), de la finalité et des objectifs des programmes, de l’analyse des résultats et des informations financières.

Malgré cette apparente homogénéité de contenu, les disparités entre les rapports de reddition des comptes des différents pays sont telles qu’il est extrêmement difficile de concevoir un rapport idéal. Chacun d’entre eux à ses mérites et répond aux priorités que se sont donnés les législateurs et les gestionnaires.

Il peut être intéressant d’appliquer mutatis mutandis les principes énoncés dans les avis exprimés par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières au sujet du rapport de gestion des entreprises cotées en bourse2. Le rapport de reddition des comptes devrait alors3 :

  1. Permettre au citoyen de voir l’IP du point de vue des décideurs politiques.
  2. Constituer à la fois un complément et un supplément à la présentation des états financiers.
  3. Être complet et nuancé, donner une image fidèle de la réalité et présenter l’information qui est importante pour juger du bien-fondé des politiques publiques et de leur mise en œuvre.
  4. Adopter une orientation prospective.
  5. Être focalisé sur la création de valeur, soit la fourniture, au moindre coût, de services de qualité à l’ensemble de la population.
  6. Être compréhensible, pertinent et comparable.

5.1 Présenter le point de vue des décideurs politiques

Un budget n’est pas neutre. Comme nous l’avons mentionné précédemment (Chapitre 3), il traduit une intention dont le bien-fondé doit être établi. De plus, il appartient aux pouvoirs publics de démontrer que les objectifs fixés sont cohérents avec cette intention et que les stratégies mises en œuvre pour les atteindre sont réalisables.

Le document de reddition des comptes doit donc permettre de faire partager au lecteur cette vision à la lumière de laquelle les actions gouvernementales seront examinées. Par contre, pour être crédibles les informations présentées doivent être vérifiées et recevoir un aval externe.

5.2 Fournir une information complémentaire aux états financiers

Différents rapports peuvent être jugés nécessaires pour rendre compte fidèlement de l’activité gouvernementale : les rapports de performance, les états financiers, l’évaluation du contrôle interne ou le rapport de vérification. Mais, au minimum, les IP doivent informer le public sur la manière dont elles se sont acquittées de leur mission et les budgets consommés pour ce faire.

Au Canada, les ministères et organismes doivent publier leurs états financiers dans le cadre du processus lié au « Rapport ministériel sur le rendement » (RMR). Les rapports peuvent être fondus au sein d’un même document ou présentés séparément. Le RMR fournit des informations sur les résultats obtenus en regard des objectifs poursuivis ainsi que des comparaisons globales et par programme entre budgets et consommations budgétaires. Les états financiers ont, tant par leur contenu que par leur forme, la facture classique des comptes annuels de sociétés (Déclaration de responsabilité de la direction, état des résultats, état de la situation financière, état des flux financiers et notes).

En France, le projet de loi de règlement comprend le Compte Général de l’État (CGE), qui regroupe l’ensemble des états financiers : bilan, compte de résultats et tableau des flux de trésorerie. Il est accompagné de nombreuses annexes, dont notamment des rapports annuels de performance (RAP) qui précisent, par programme, les résultats atteints et permettent d’évaluer l’utilisation des crédits.

5.3 Être complet et nuancé

Le rapport de reddition des comptes doit être nuancé et factuel. Les résultats doivent être interprétés avec prudence, notamment lorsqu’ils sont soumis à des influences externes. Il doit, par ailleurs, être complet. Cela signifie qu’il doit décrire et expliquer, sans omission ni erreur, tous les évènements dont l’importance relative ne fait aucun doute. Une information doit être reportée dès lors qu’elle peut influencer le jugement du lecteur sur l’évaluation de la performance et ce, qu’il s’agisse de données prévisionnelles (stratégies, objectifs, indicateurs, cibles ou budget) ou réelles.

Mais là encore, l’appréciation du niveau de détail requis varie suivant les pays. Par exemple, le RAP 2009 du Ministère français de la Justice consacrait 38 pages sur 82 (46%) à la justification au premier euro (JPE). Celle-ci consiste en une explication très détaillée les écarts par poste comptable, les mouvements de crédits, les crédits consommés et ce, globalement et par action. Ce niveau de détail ne figure pas, en règle générale, dans les documents canadiens ou britanniques.

Enfin, le rapport doit accorder une juste place à l’examen du respect des procédures et de la réglementation lors de l’exécution du budget. Cette analyse doit aller au-delà des aspects formels et examiner les véritables enjeux. En effet, par exemple, dans certains pays, l’administration recourt abusivement à des mesures budgétaires extraordinaires comme les dépenses avant ordonnancement (DAO) ou les dépenses d’urgence pour contourner l’esprit de la loi; affaiblissant par le fait même la portée des plans gouvernementaux et des prévisions budgétaires.

5.4 Adopter une orientation prospective

Les évaluations contenues dans le rapport de reddition des comptes servent non seulement à faire le point sur l’exécution du budget et l’efficacité des initiatives, mais également à infléchir les stratégies infructueuses. Elles influencent aussi le choix de propositions nouvelles. En effet, l’analyse de la performance des actions passées constitue un point de référence primordial pour les études de coût-efficacité lors de l’élaboration du budget.

En obligeant le dépôt et l’examen de la loi de règlement – et donc du RAP – avant le vote de la loi de finances de l’année suivante, la loi organique française met comme préalable à l’octroi des nouveaux crédits budgétaires, le débat sur l’analyse des résultats passés des programmes.

5.5 Être focalisé sur la création de valeur

Rares sont cependant les pays dont les rapports de reddition des comptes traitent de l’efficience des interventions. Un rapport au Congrès souligne les efforts qui restent encore à accomplir en la matière aux États-Unis4.

Au Royaume-Uni par exemple, la mesure de l’efficience fait partie des rapports ministériels depuis de nombreuses années. Le concept de « Value for Money » est l’une des bases de la préparation du budget et des rapports sur le performance (ce concept sera abordé à l’occasion d’un prochain article sur la nouvelle gestion publique au Royaume-Uni). Une telle approche devrait sans doute être adoptée par les pays en développement dont les ressources limitées ne permettent aucun gaspillage. L’Afrique du Sud s’est délibérément engagée sur cette voie lors de la présentation du budget 2010.

Il faut noter que les progrès en matière sont intimement liés à la mise en place d’un système de comptabilité analytique performant.

5.6 Être compréhensible, pertinent et comparable

Le rapport doit présenter une information utile au lecteur. Le citoyen est beaucoup plus intéressé par les résultats des initiatives gouvernementales que par les actions qui ont été menées pour y arriver. L’information pertinente doit être présentée clairement. De plus, les progrès se mesurant à l’aulne des résultats passés; tant la forme que le contenu doivent être comparables d’une année à l’autre. Enfin, la comparaison des performances de diverses IP peut non seulement contribuer à l’évaluation du personnel et des stratégies de gestion, mais également à l’allocation optimale de ressources budgétaires limitées entre les différentes IP.

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1. Rapport annuel de performance en France; Rapport ministériel sur le rendement au Canada; Departmental Report et Departmental Resource Account en Grande-Bretagne ou Performance Report pour la province de l’Alberta.

2. Le rapport de gestion. Lignes directrices concernant la rédaction et les informations à fournir. ICCA. 2009.

3. Ibid page 13.

4. Streamlining Government – Opportunities Exist to Strengthen OMB’s Approach to Improving Efficiency. Report to Congressional Requesters. GAO. May 2010.

 

Chapitre 4 – L’objet de la reddition des comptes

Si l’exercice de la responsabilité a pour corollaire l’obligation de rendre compte, en quoi celle-ci consiste-t-elle? La reddition des comptes porte essentiellement sur le rendement des programmes, des initiatives, des activités; mais il ne faut pas perdre de vue, qu’en dernier ressort, les responsabilités sont confiées à des individus1 et que, par conséquent, c’est leur performance que l’on évalue. Ces individus doivent informer leurs commettants sur l’efficacité, l’économie et l’efficience de leur gestion. Les termes d’efficience et d’efficacité ont été tellement utilisés à tout propos, au cours des trente dernières années, que leur signification a largement été galvaudée. Pourtant, si leur sens est précisé, leur usage peut contribuer à éclairer le concept de performance :

  1. Efficacité : L’efficacité fait référence à l’atteinte des objectifs fixés pour une activité. Pour apprécier l’efficacité, les résultats doivent être mesurés aux objectifs par le biais d’indicateurs.
  2. Économie : L’économie porte sur l’acquisition de ressources aux meilleures conditions de prix et de qualité compte tenu des quantités nécessaires.
  3. Efficience : L’efficience introduit la notion d’optimisation des ressources. Il s’agit de produire le maximum de biens et services au moindre coût.

Il faut noter qu’il serait vain d’examiner un programme, une initiative ou une activité sous l’un seul de ces trois critères (économie, efficacité ou efficience). Une gestion économe et efficiente ne servirait à rien si elle n’atteignait pas les objectifs des politiques publiques. A contrario, atteindre les objectifs fixés au prix d’une débauche de moyens pourrait être éminemment critiquable.

4.1 La mesure de l’efficacité

Si le choix des indicateurs de performance et la détermination des méthodes de collecte des données sont des étapes essentielles de la mise en place du cadre de rendement, l’analyse de l’efficacité qui s’ensuit est loin d’être un simple exercice mécanique comparant des valeurs ex ante et ex post; c’est en effet, un processus complexe.

Les indicateurs les plus significatifs constatent au mieux l’évolution d’un état, mais ne prouvent jamais hors de tout doute l’existence d’une inférence causale2. Même dans le cas de l’appréciation d’initiatives ciblées, il est difficile de démontrer que les différences constatées entre les situations avant et après l’initiative sont uniquement imputables aux activités qui ont été conduites. En effet, si l’identification de toutes les caractéristiques endogènes d’une situation à un moment donné est compliquée, il est encore plus difficile d’identifier les facteurs exogènes qui sont susceptibles d’interférer avec elle.

Par exemple, comment être sûr que la distribution gratuite de petits déjeuners dans les écoles des quartiers défavorisés est la cause unique d’une augmentation de l’assiduité et ce, même si préalablement à cette initiative, il a été démontré que les élèves qui arrivaient à l’école le ventre vide souffraient d’un manque de concentration. Certaines campagnes d’information ont pu également sensibiliser les parents et les enfants à la nécessité d’une meilleure alimentation, notamment le matin. Certaines initiatives privées ou communautaires de distribution de denrées alimentaires ont pu être mises en place. Le revenu parental des ménages les plus pauvres a pu augmenter (revalorisation du salaire minimum, diminution du chômage…).

4.2 La mesure de l’efficience

De manière générale, la mesure de l’efficience met en rapport les intrants (coûts ou heures travaillées) et les extrants ou les résultats3. L’efficience étant mesurée par un ratio, son amélioration peut résulter soit de la diminution des coûts (ou des heures travaillées) soit de l’augmentation de la quantité des produits et services offerts.

L’analyse coût-efficacité peut être utilisée pour orienter les choix de lors de la prise de décision portant sur de nouvelles initiatives ou pour prioriser des projets ou, encore, pour évaluer a posteriori des interventions. Dans ce dernier cas, l’analyse coût-efficacité constitue un moyen de mesurer l’efficience d’un programme, d’une initiative ou d’une activité.

La démarche suppose que l’on soit en mesure de i) quantifier les résultats (mesure de l’efficacité); ii) calculer le coût des ressources nécessaires pour mener les activités qui ont conduit à ces résultats et iii) mettre en rapport les coûts avec l’efficacité. Cette analyse du rapport entre coûts et efficacité nécessite que l’on dispose de points de référence pour effectuer des comparaisons. Il peut s’agir d’initiatives menées dans des conditions semblables et ayant des objectifs similaires; de résultats qui auraient été obtenus si l’intervention n’avait pas eu lieu ou encore de prévisions budgétaires (pour peu qu’elles aient elles-mêmes fait l’objet d’une analyse d’efficience).

L’analyse coût-efficacité est un instrument approprié de mesure de l’efficience lorsqu’une initiative n’a qu’un objectif principal. Dans ce cas, on peut attribuer sans ambiguïté les coûts des activités à l’atteinte du résultat. Lorsqu’une initiative vise des objectifs multiples, la principale difficulté consiste à déterminer l’objectif principal qui sera sujet de l’analyse.

Il faut être conscient qu’il est extrêmement difficile de comparer des initiatives, même lorsqu’elles ont un objet commun. Par exemple, l’appui aux devoirs aux enfants en difficulté peut nécessiter des approches ciblées – et des budgets différents – suivant le type d’environnement (urbain ou rural), le quartier, la région, l’âge, la langue vernaculaire…

Par ailleurs, il est important de noter que les gains en efficience ne sont pas forcément linéaires. Par exemple, l’introduction de nouvelles technologies est susceptible d’améliorer l’efficience par palier et non de manière continue.

Quelles que soient les difficultés auxquelles il faut faire face pour mesurer l’efficience, l’enjeu est trop important pour que l’on s’en désintéresse. De 2004 à 20084, le gouvernement britannique a créé un fonds de ₤ 300 millions pour financer une initiative pangouvernementale visant à réduire les coûts et à augmenter la qualité et la quantité de services offerts. En novembre 2008, le Trésor estimait que l’initiative avait entrainé des gains annuels d’efficience de ₤ 26,5 milliards dont 60% consistaient en des réductions de coûts et le reste en une amélioration des services publics. Bien que l’ampleur de ces chiffres ait été partiellement invalidée par le National Audit Office, il n’en demeure pas moins que ce dernier a jugé l’impact de l’initiative très important tant sur le plan des résultats obtenus que sur le changement d’attitude qu’il a provoqué chez les cadres.

La Figure 5 et le tableau qui la suit résument les étapes menant à l’élaboration du rapport de reddition des comptes.

 

Figure 5 – De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

De la budgétisation à la reddition des comptes : Les étapes

 

Tableau détaillant les étapes allant
de la budgétisation à la reddition des comptes

Tableau détaillant les étapes allant de la budgétisation à la reddition des comptes

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1. Responsabilité de l’individu versus responsabilité de l’institution est le type même de thème sans objet, bien que récurrent. La notion de responsabilité collective, et a fortiori d’une institution, est dénuée de sens. Ce sont des individus, les ministres qui dirigent un ministère et ce sont des fonctionnaires qui appliquent leurs directives. Les seconds sont responsables, devant les premiers lesquels doivent justifier leur action devant l’Assemblée législative.

2. Méthode d’évaluation des programmes. Mesure et attribution des résultats des programmes. Troisième édition. Pratiques d’examen et études Revue gouvernementale et services de qualité. Direction du sous-contrôleur général, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

3. On appelle parfois « mesure de productivité » le rapport inverse soit celui des extrants ou des résultats aux intrants.

4. Cité dans Streamlining Government – Opportunities Exist to Strengthen OMB’s Approach to Improving Efficiency. Report to Congressional Requesters. GAO. May 2010. Pages 33 et 34.

 
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