La réforme du budget de l'État

Les ingrédients de la réussite d'une réforme budgétaire

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Chapitre 2 – La reddition des comptes dans le cycle de gestion

Au niveau de l’Institution Publique (IP), sept grandes étapes balisent le cycle de gestion des finances publiques reposant sur un budget pluriannuel par programmes. Ces étapes peuvent être formelles ou non, désignées par des termes différents, mais font partie intégrante d’une démarche nécessaire pour être en mesure de « prévoir – réaliser – corriger » dans le but d’atteindre les objectifs des politiques publiques.

La structure de programmes est la représentation opérationnelle de la/des mission(s) de l’IP. Elle est à la fois le point de départ du processus budgétaire et son aboutissement lorsqu’il aura été constaté qu’une mission n’est plus en adéquation avec les besoins des populations. Une fois les missions clairement identifiées et circonscrites, les étapes du cycle de gestion s’enchaînent :

    1. Élaboration de stratégies1 : « L’élaboration de stratégies (ou plans) nationales et sectorielles à moyen et long terme est essentielle pour formuler des politiques publiques. Cette tâche se situe en amont de la budgétisation. Une stratégie sectorielle comprend : (i) les objectifs des politiques publiques pour le secteur et la détermination du rôle approprié de l’État en fonction de ces objectifs ; (ii) une analyse de la situation actuelle et l’identification des défis critiques dans la réalisation des objectifs ; (iii) les activités et mesures requises pour mettre en œuvre la stratégie ; et (iv) une estimation des coûts de mise en œuvre de la stratégie.»

    2. Programmation : Le Plan d’investissement à long terme (PILT) est induit par les stratégies; il est la traduction des mesures et projets devant être exécutés pour atteindre les objectifs des politiques publiques. Tout comme le plan stratégique, il n’est pas soumis à des contraintes financières. Le plan stratégique peut comprendre des « gaps » financiers. Le PILT, de son côté, ne tient pas compte des ressources disponibles, mais de la rentabilité économique, financière et sociale intrinsèque des projets. Leur inscription au budget est affaire de priorité, d’opportunité et de contribution relative à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    3. Macrobudgétisation : Le Cadre des dépenses à moyen terme sectoriel ou ministériel (CDMT) traduit les stratégies ministérielles en enveloppes financières à affecter aux programmes et activités. Il s’agit d’un exercice de prévision pluriannuelle au cours duquel les actions retenues doivent s’inscrire dans des limites budgétaires, elles-mêmes découlant des contraintes fixées aux dépenses de l’État par sa capacité à générer des revenus. Parce que l’on ne peut dissocier objectifs stratégiques, affectation des ressources et mesure de la performance, le CDMT quantifie les objectifs et définit les indicateurs de haut niveau qui permettront de cadrer les efforts à réaliser au niveau opérationnel.

    4. Budgétisation détaillée : Le budget-programme consiste à affecter des ressources financières limitées (enveloppe ministérielle) aux activités nécessaires pour la réalisation d’objectifs annuels qui contribuent à l’atteinte des objectifs stratégiques.

    5. Exécution du budget : L’exécution du budget est le processus par lequel les ressources financières mises à la disposition de l’IP sont engagées et contrôlées en vue d’atteindre les objectifs stratégiques et annuels convenus. Le processus d’exécution du budget, généralement connu sous la dénomination de « circuit de la dépense », comprend l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

    6. Reddition des comptes : La reddition de comptes, objet de ce document, vise à démontrer la cohérence entre la mission de l’IP, son plan stratégique, ses obligations législatives, ses capacités organisationnelles, les ressources engagées et les résultats atteints.

    7. Révision des programmes : Pour un certain nombre de raisons, les programmes peuvent et doivent être révisés périodiquement. Cette révision ne peut avoir lieu qu’à la suite d’un état des lieux approfondi au cours duquel des réponses aux questions suivantes devraient être apportées : Le programme sert-il encore l’intérêt public? L’action du Gouvernement est-elle nécessaire ou peut-elle être relayée plus efficacement par d’autres intervenants? En regard des contraintes budgétaires, le niveau de priorité du programme justifie-t-il son maintien?

Figure 3 – Le cycle de gestion

Cycle de gestion

Reddition des comptes

small>1. Tommasi Daniel (2008). Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : Notes de cours.
 

Chapitre 1 – Le processus d’élaboration du budget

Les stratégies de gestion visent le long terme, normalement 5 ou 10 ans. Dans certains secteurs, particulièrement dynamiques ou innovants, l’horizon peut être plus court. Les stratégies nationales des États s’inscrivent naturellement dans une perspective beaucoup plus éloignée. A titre d’exemple, en instituant, en 1990, un fonds souverain à même ses ressources pétrolières, la Norvège – à la fois pour faire face à l’après-pétrole et pour éviter que l’afflux des ressources pétrolières ne minent l’essor des autres industries (syndrome hollandais) – visait un horizon situé dans plusieurs décennies.

Les États élaborent également des stratégies sectorielles à moyen terme, découlant de leur stratégie nationale. Les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) visent, dans les pays les moins avancés, à répondre à ce besoin. À partir de constats et du diagnostic des entraves à la croissance, le CLSP définit une stratégie de lutte contre la pauvreté et expose les politiques macroéconomiques, structurelles et sociales devant être mises en œuvre pour atteindre, dans le cadre d’un plan d’actions prioritaires (PAP), des objectifs clairement définis.

Dans son horizon à court terme, le PAP permet de programmer de manière détaillée les activités devant être réalisées pour atteindre des objectifs immédiats.

Aux différentes étapes stratégiques correspondent des évaluations des ressources nécessaires pour mener les activités. Plus l’horizon est éloigné, plus les estimations seront grossières et moindre sera le niveau de détail. À un horizon à moyen terme correspond un niveau de macrobudgétisation alors qu’une programmation à court terme des activités nécessite un budget détaillé.

La Figure 1 présente, à titre d’exemple, le processus de planification stratégique en Alberta. Le gouvernement s’est attaché à conserver une étroite cohérence à tous les niveaux du processus, et ce, jusqu’à la confection du budget.

Figure 1 – Le processus de planification stratégique en Alberta

La Figure 2 présente la séquence dans laquelle devrait être établi le budget de l’État. Nous sommes bien conscients que souvent, pour des raisons diverses (pressions externes, impératifs de politique intérieure…) cet ordre logique ne peut être respecté; mais il faut bien comprendre également qu’il n’est pire confusion que celle créée par des orientations divergentes.

Figure 2 – Le processus d’élaboration du budget

Fin 1999, la Banque mondiale et le FMI, soutenus par l’ensemble des bailleurs de fonds, ont demandé aux pays à bas revenus qui souhaitaient bénéficier de financements à taux privilégié ou d’un allégement de leur dette (Initiative PPTE) de préparer un programme national de réduction de la pauvreté, désigné sous le terme de Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).

 

Reddition des comptes : document en gestation

Nous avons rédigé la première mouture d’un carnet sur la reddition des comptes. Plusieurs experts en finances publiques sont actuellement en train de le réviser et nous intégrerons leurs remarques dans le document final. Entre temps, nous allons en publier, dans ce blog, les différents chapitres sous forme d’articles. Nous espérons susciter suffisamment d’intérêt pour tirer profit des commentaires des lecteurs et en améliorer ainsi le contenu.

Principaux chapitres du document

1. Le processus d’élaboration du budget

2. La reddition des comptes dans le cycle de gestion

3. La nature de la reddition des comptes

4. L’objet de la reddition des comptes

    4.1 La mesure de l’efficacité
    4.2 La mesure de l’efficience

5. Le rapport de reddition des comptes

    5.1 Présenter le point de vue des décideurs politiques
    5.2 Fournir une information complémentaire aux états financiers
    5.3 Être complet et nuancé
    5.4 Adopter une orientation prospective
    5.5 Être focalisé sur la création de valeur
    5.6 Être compréhensible, pertinent et comparable

Conclusion

Lexique

Annexe 1 – La nouvelle gestion publique

Annexe 2 – Public Accounts Committee Recommentations

Réseautage nécessaire

Nous sommes en train d’établir les contacts nécessaires pour pouvoir démarrer le blog. Nous vous tiendrons informés.

Les différents thèmes traités

Je vous souhaite la bienvenue sur ce site traitant de la réforme du budget de l’État. Le blog est organisé autour des thèmes suivants :

  1. Cadre des dépenses à moyen terme
  2. Plan stratégique
  3. Plan d’investissement à long terme
  4. Budget-programme et gestion axée sur les résultats
  5. Implantation des systèmes budgétaires

L’inscription vous permet de participer aux discussions en cours sur tous les thèmes.

Gérard Verger, CMA

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